Reclamación de deudas a comuneros en las Comunidades de Regantes

Reclamación de deudas a comuneros en las Comunidades de Regantes: ¿Qué es una comunidad de regantes? ¿Quiénes son los comuneros en la comunidad de regantes? ¿Cuáles son sus obligaciones? ¿Por qué surgen las deudas de los comuneros? ¿Cuál es el procedimiento de recaudación de cuotas en las comunidades de regantes? ¿Cuándo se inicia el plazo de reclamación? José Pascual Broch Almela, abogado experto en Derechos reales administrativos, da respuesta a estas preguntas que nos surgen cuando nos encontramos antes esta situación.

Introducción

En el anterior artículo revisamos las características generales de las concesiones administrativas de aguas para uso privativo.

Nos ocupamos ahora de una de las más importantes, el regadío para uso agrícola, y de sus principales agentes, las comunidades de regantes, sus integrantes, las tierras y los comuneros, y de la obligación de contribuir económicamente  junto con las consecuencias del impago.

Vamos con la primera cuestión.

¿Qué es una comunidad de regantes?

Históricamente la regulación de los aprovechamientos colectivos de riego, ha venido estructurada entorno a la figura de las Comunidades de Regantes, que ya desde la primera Ley de Aguas de 1866 (entonces sindicatos de riegos) se les atribuye  una importante función en la  gestión del dominio público hidráulico,  de modo que quedan incardinadas como veremos dentro de la estructura administrativa  para aplicar a intereses privados (los cultivos) el recurso público (el agua). 

Para  llevar a cabo una función como la descrita, se requiere de unos medios materiales y humanos, cuya atención y sustento vendrá dado en primer  lugar por los ingresos de los que se disponga, que se obtienen de las cuotas o derramas giradas a los comuneros que forman parte de la comunidad por ser los propietarios de las tierras que la integran, y, en función de cuál sea la naturaleza de dichos ingresos (relacionada  precisamente con esa función que tienen encomendada las Comunidades de Regantes), será el régimen jurídico aplicable a los mismos.

¿Quién regula una comunidad de regantes?

Las comunidades de regantes vienen reguladas por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, con por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Aguas, y definidas por su  artículo 82, mientras que por el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986 de 11 de abril con en particular el artículo 199.

De modo que podemos afirmar que  una Comunidad de Regantes es una Corporación  de Derecho Público que por mandato de la Ley y con autonomía propia, les corresponde la función de policía, distribución y administración de las aguas que tengan concedidas por la Administración, estando adscrita al Organismo de Cuenca que velará tanto por el buen orden del aprovechamiento como del cumplimiento de los estatutos y ordenanzas.

Como notas características de esta definición, tenemos:

• La existencia de un Mandato Legal
• Una autonomía propia reflejada en sus Ordenanzas o Estatutos
• El desempeño de funciones de policía, distribución y administración de las aguas concedidas (públicas)
• Y la adscripción al Organismo de Cuenca o Confederación Hidrográfica correspondiente.

Los aspectos más destacados  de esta conceptuación administrativa son: 

• Que está dotadas de potestades administrativas por delegación
• Se rigen por autointegración de la voluntad de sus miembros
• Su conformación como Administraciones Públicas, exclusivamente viene determinada por la medida en que sean titulares de funciones públicas otorgadas por ley o delegadas por la Administración
• Los actos y disposiciones efectuados en ejercicio de sus funciones públicas pueden ser objeto de conocimiento de los tribunales contencioso-administrativos, conforme al artículo 2 c) de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa

No obstante es innegable que en su origen representan intereses privados de sus miembros  el regadío y la agricultura- y que este carácter asociativo de base les otorga una naturaleza jurídica mixta público-privada.

Sentencia del Tribunal Supremo

Así lo reconoce el Tribunal Supremo en su Sentencia de 22 de junio de 2005, indica que  que “Las Comunidades de Regantes son Corporaciones sectoriales de base privada, esto es, Corporaciones Públicas que realizan una actividad que en gran parte es privada, si bien tienen atribuidas, por ley o delegadas, algunas funciones públicas; ni sus fondos constituyen dinero público, ni sus cuotas o derramas (entre sus miembros, no ad extra) exacciones públicas regidas por el principio de legalidad tributaria, ni sus empleados funcionarios, ni sus bienes nunca demaniales, ni sus actos son actos administrativos fuera del caso específico en que se produzcan en el ejercicio de funciones públicas”.

Lo que nos lleva a otra pregunta fundamental:

¿Quiénes son los comuneros en una comunidad de regantes, y qué obligaciones tienen? 

Dado que el sustrato fundamental de una comunidad de regantes son las tierras, la condición de comunero vendrá dada por el hecho de ser propietario de tierras  con derecho a ser regadas con agua procedente de la concesión de la que es titular la comunidad.

Dicho de otro modo, como establece el Tribunal Supremo: Dentro del género de la Administración Corporativa, las comunidades de regantes son además corporaciones propter rem, lo que significa que la condición jurídica de comunero, que puede ser persona física o jurídica, viene determinada por el hecho de la titularidad dominical de tierras en su zona regable, concediéndose por ello más como una comunidad de cosas que como una comunidad personal (STS 31/10/1972). El agua, de cuyo aprovechamiento es titular la comunidad, está vinculada a la tierra.

Siendo sus elementos esenciales las fincas y sus propietarios, la Ley  y  el Reglamento parten del padrón y del censo de usuarios como piedra angular del funcionamiento de la Comunidad  y para el ejercicio de los derechos y exigencia de las obligaciones.

Requisitos a cumplir:

De ahí que la correcta formación y mantenimiento del padrón o censo de tierras y comuneros, es absolutamente necesaria para el ejercicio  y cumplimiento de:

• Los derechos políticos en la comunidad
• El uso y regulación del primordial derecho al uso del agua
• La contribución a los gastos de la Comunidad y obligaciones accesorias y derivadas
• El sometimiento a la jurisdicción del Jurado de Riegos

Las variaciones de titularidad de las parcelas, comportan el cambio de comunero.

Todas las ordenanzas contemplan estas determinaciones  legales  y en su mayoría imponen a los usuarios la obligación de comunicar las variaciones de titularidad  o de superficie que acontezcan. 

Pero al margen de lo que pueda contenerse puntualmente en las ordenanzas, no existe una obligación legal expresa que imponga a la comunidad el seguimiento de las titularidades y los avatares de la finca, ni tampoco por otro lado la correlativa del comunero de participar las variaciones. 

Y ni la Ley ni las Ordenanzas -generalmente- regulan para la comunidad o para el usuario las consecuencias del incumplimiento de la obligación de comunicar las variaciones de titularidad.

Resumen

Ha sido  la Jurisprudencia  de los Tribunales Superiores de Justicia la que ha fijado los parámetros de actuación en estos casos de variación de comunero. Resumimos:

• No es competencia de la comunidad de regantes el seguimiento de la titularidad de las fincas objeto de riego, 
• Han de ser los interesados quienes notifiquen a aquella los cambios de titularidad que sobre las fincas se produzcan. 
• La Comunidad actúa conforme a Derecho cuando gira el canon correspondiente a la persona que aparece como comunero, (derivando el resto a cuestiones de índole civil entre los anteriores titulares)

La consecuencia es clara, pues en el caso de que se generen deudas y estás resulten impagadas, como veremos, con independencia de que se transmitan por ley al nuevo titular y que la finca responda por ellas, la comunidad de regantes cumple su obligación con reclamar la deuda a quien figure como comunero. 

¿Por qué surgen las deudas de los comuneros? 

Esa vinculación  obligatoria  de la tierra a la comunidad (vinculación o rem), determina el nacimiento a favor del comunero de una serie de derechos, pero también de obligaciones, entre las cuales la más significativa es la del sostenimiento económico de las cargas comunitarias. 

La asunción obligatoria de los costes comunitarios deriva de lo dispuesto, entre otros, por los siguientes preceptos:  

Artículo 82.2 del TRLA:

“los estatutos y ordenanzas de las comunidades de usuarios… obligarán a que todos los titulares contribuyan a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan”.

Artículo 201.8.e) y f) del RDPH:

“Ningún comunero podrá ser exonerado por entero de las obligaciones y cargas inherentes a su participación en el aprovechamiento colectivo de aguas y en los demás elementos comunes…”

“Con independencia de lo establecido en su régimen estatutario, es obligatorio para todos los comuneros el pago de la parte que les corresponda de todas las obras que la comunidad acuerde realizar, entre ellas las correspondientes a mejoras y modernizaciones de regadío.”.  

Y el fundamental apartado 2 del artículo 212 del RDPH:

 “En las concesiones de aprovechamientos colectivos para riegos, todos los terrenos comprendidos en el plano general aprobado quedarán sujetos al pago de las obligaciones, aunque los propietarios rehúsen el agua”  

En esta línea, como ha señalado el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (sentencias de 28 de noviembre de 1998 y de 21 de febrero de 2003) “el hecho de tener un terreno enclavado en una zona de riego perteneciente a una Comunidad de Regantes convierte al titular en comunero”. Esta misma interpretación hace el Tribunal Supremo que tiene declarado que “los artículos 73, 74, 79 y 80 de la Ley de Aguas establecen una regla general de obligatoria integración en la Comunidad”. Interpretación que resulta plenamente conforme con la llevada a cabo, por otra parte, por el Tribunal Constitucional (STC 179/1994, de 16 de junio): 

«La Constitución, admite expresamente la legitimidad de la genéricamente llamada Administración corporativa…. al hilo de su caracterización como Corporaciones de Derecho Público, la Ley ha impuesto con frecuencia a los ciudadanos que se hallan comprendidos dentro del ámbito social, fundamentalmente profesional, sobre el que respectivamente se proyectan, la obligación de afiliarse o incorporarse a las mismas, ya sea, unas veces de forma expresa o directa, ya sea, otras veces, en forma indirecta, bajo la forma de «electores», de sus respectivos órganos. Sobre todo, y es aquí donde frecuentemente encuentran su origen las demandas de amparo de este género, la Ley ha impuesto la obligación de contribuir al sostenimiento de estas organizaciones sociales, bien imponiendo el deber legal de satisfacer las cuotas o derramas que las propias organizaciones determinen, bien incluso, en algunos casos, en forma de exacciones parafiscales”.  

¿Cuál es la consecuencia práctica?

La consecuencia práctica de esta vinculación real es que la transmisión de la tierra mediante cualquier título jurídico supone que el nuevo propietario por el solo hecho de serlo adquiere la condición de comunero (sentencia 113/2004 de 12 marzo de la AP de Burgos, Sentencia 949/2000 de 9 junio del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana). 

Con otra particularidad: la deuda se transmite con la finca y se puede reclamar al nuevo propietario que es a la vez el nuevo comunero.

La Ley de Aguas es extremadamente clara en este aspecto:

• Artículo 83.4 del TRLA: “las deudas a la comunidad de usuarios por gasto de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la comunidad de usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño.(…)”. 

¿Cuál es el procedimiento de recaudación de cuotas en las comunidades de regantes?

La ley de Aguas, en el Artículo 82, establece  que: 2. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades de usuarios  (…) y obligarán a que todos los titulares contribuyan a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan. 

Existe pues un doble procedimiento: El voluntario y el Ejecutivo. 

El procedimiento de pago voluntario se inicia con la aprobación por parte de la Asamblea General de las cuotas o derramas del ejercicio correspondiente (Art. 2216.3.e) del RDPH). 

Siendo competencia de la Junta de Gobierno (art. 20 del RDPH) disponer lo necesario para que se cumplan los acuerdos de la Asamblea, y en concreto poner al cobro las derramas y reclamar su pago a los comuneros, ya sea mediante aviso de puesta al cobro o mediante domiciliación bancaria.

En la práctica se aconseja también la publicación de un “Anuncio de Cobranza” en el Boletín Oficial de la Provincia, en efectuando con ello una notificación colectiva  (Art 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo) del acuerdo de la Asamblea General  

Procedimiento forzoso para el cobro de las deudas: Si el comunero no paga voluntariamente las cuotas o derramas en los términos y plazos fijados por la Asamblea o por la Junta de Gobierno, entonces se convierte en deudor de la comunidad, y esta puede reclamar coactivamente el pago.

¿Cuál es el procedimiento de reclamación de deudas a los comuneros?

Lo indica el Art. 83.4 de la Ley de Aguas: 

4. Las deudas a la comunidad de usuarios por gastos de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la comunidad de usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño. El mismo criterio se seguirá cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los tribunales o jurados de riego.

Y conforme al art. 209.4 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico:

4. Para la aplicación del procedimiento de apremio, las comunidades tendrán facultad de designar sus agentes recaudadores, cuyo nombramiento se comunicará al Ministerio de Economía y Hacienda, quedando sometidos a las autoridades delegadas de dicho departamento en todo lo que haga referencia a la tramitación del procedimiento, si bien la providencia de apremio habrá de ser dictada por el presidente de la comunidad. Las comunidades podrán solicitar de dicho Ministerio que la recaudación se realice por medio de los órganos ejecutivos del mismo.

Pasos a seguir:

Se trata pees de un Privilegio Especial concedido a las Comunidades de Regantes  ( cuyos primeros antecedentes podemos encontrarlos en la Real Orden de 9 de abril de 1872 en favor de la Acequia Real del Júcar publicado en la Gaceta de Madrid nº 110 de 19 de abril de 1872). Y ello  mediante la Aplicación de la Vía Ejecutiva de Apremio,  que, en definitiva, significa: 

1. La aplicación del procedimiento de recaudatorio previsto en el Reglamento General de Recaudación
2. La aplicación de los recargos ejecutivos de hasta el  20% según la fase del procedimiento y el momento del pago de la deuda a la comunidad
3. La posibilidad de acudir a embargar dinero o  bienes del comunero para aplicarlos al pago de la deuda.

Y lo que es más importante, la afección de la finca al pago de la deuda, y la prohibición del uso del del agua mientras no se liquide por completo, sea quien sea el propietario actual,  y aunque  sea diferente del que generó la deuda.

¿Cuál es el plazo de prescripción para reclamar las deudas a los comuneros?

Otro de los apartados que tiene relevancia en la reclamación de cuotas a los comuneros es el de los plazos de prescripción, y con él, si la consideración de la derrama o cuota  es de naturaleza tributaria  o no. 

Hasta hace poco, y si se consideraba aplicable el código Civil el plazo hubiera sido con carácter general el de 15 años, lo que suponía una posición muy ventajosa para la comunidad, pero que por otra parte no puede justificar en modo alguno la inactividad frente al comunero durante ese plazo.

Ese plazo de 15 años era el previsto con carácter general para las acciones personales  que no tuvieran establecido otro específico, y ello de acuerdo con la antigua redacción del art. 1964.2 C. civil.  

Ahora, desde la reforma operada por la ley 42/2015, el plazo es de 5 años.

Plazo actual según la reforma legal

Ello lo iguala a la previsión contenida en el art. Artículo 1966,   que establece desde su origen que prescriben por el transcurso de cinco años las acciones para exigir el cumplimiento de las obligaciones consistentes en cualesquiera otros pagos que deben hacerse por años o en plazos más breves.

Pero ha de indicarse que según la interpretación de esta norma, ello se entiende aplicable a los supuestos en que los pagos son idénticos, es decir, que vienen prefijados en su cuantía y periodicidad  desde el inicio del establecimiento de  la obligación, lo que no ocurriría  con el supuesto de las cuotas y derramas, pues se fijan anualmente en la asamblea general,  y además su cuantía y plazos pueden variar por decisión de la asamblea, lo que nos llevaría a contemplar la aplicación del art. 1964. 

Por otra parte, la reforma ha desvanecido las distancias temporales con la aplicación de la ley general tributaria si se considera que estamos ante un tributo reduciéndolo en un año.

En efecto, La Ley General Tributaria contempla un plazo de prescripción de 4 años en el Artículo 66, ya que prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación.

Y Lo mismo ha ocurrido con la Ley General Presupuestaria, aplicable según otro criterio jurisprudencial y doctrinal, más extendido, considerando las cuotas de las comunidades de regantes como ingreso de derecho público de naturaleza no tributaria; y  por lo que no siendo tributo, sería de aplicación la ley general presupuestaria que  fija también el plazo de 4 años con carácter general en su artículo 25.

Aplicación de una u otra normativa

Aun cuando a efectos prácticos  por la desaparición de la distancia temporal entre el anterior código civil  y las normas públicas (15 años frente a 4), su trascendencia queda más para el derecho transitorio y las deudas anteriores a 2015,  llegados a este punto habrá que determinar  las posibilidades de aplicación de una  u otra  norma.   

• Si se considera que es tributo, es evidente que se aplicará el plazo de 4 años de la Ley General Tributaria.
• Si se entendiera que es ingreso de derecho privado, y  que es una acción y deuda civil, como han hecho algunos tribunales,  el plazo de que hablamos será de 5 años con la salvedad de derecho transitorio aludida.

Pero la duda surge si se considera como ingreso de derecho público no tributario. A este respecto  son dos las posibilidades: 

• Entender que actúa como supletorio el derecho civil ante la falta de norma específica y el plazo sería de 5 años ( 15 a las anteriores a 2015 y reclamadas antes del 28 de diciembre del año 2020).
• Entender que opera como prevalente el carácter y función pública de la finalidad asignada a la  derrama y se aplicaría la Ley General Presupuestaria con su plazo de 4 años.

Que como decíamos, es la más acorde con las previsiones y antecedentes normativos.

¿Cuándo se inicia el plazo para poder reclamar la deuda y para computar el plazo de prescripción? 

Tanto el caso  de  considerar la aplicación  de la normativa de derecho público (ley General Tributaria, o Ley General Presupuestaria) como de entender aplicable el Código Civil, debe tenerse en cuenta que el plazo  para poder hacer efectivos y de manera coactiva los derechos, será desde la notificación fehaciente al interesado. 

Ya sea para reclamar por vía ejecutiva de apremio o para reclamar judicialmente. Si no consta la notificación – que en su caso habrá de ser notificación administrativa conforme a los artículos 41 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Y finalmente cabe que el comunero reclame una devolución, porque  haya pagado de más o porque la liquidación notificada sea errónea.

Dicho plazo será el mismo que el de la comunidad poder exigir la deuda, de manera que para que el comunero pueda solicitar una eventual devolución por pago indebido dispondrá en el peor de los casos de 4 años desde que le fuera notificada.

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