¿Es posible recurrir las multas por el estado de alarma?, ¿cuáles son las sanciones durante el estado de alarma?, ¿son legales las sanciones por saltarse el estado de alarma? Todo lo referente a esta temática lo resuelve en el artículo de hoy, el abogado Manuel Lamela Fernández, experto en Derecho administrativo.
Introducción: multas-estado de alarma
Nuestros abogados están recibiendo numerosas consultas en torno a las multas motivadas por un incumplimiento de las medidas adoptadas por las autoridades competentes durante el estado de alarma, concretamente sobre su legalidad y la posibilidad de ser recurridas.
En este caso, para ofrecer una prestación correcta de servicio de apoyo profesional sobre esta materia siempre aconsejamos, primeramente, y antes de analizar cada caso en particular, recapitular sobre el régimen sancionador existente y, seguidamente analizar los requisitos o situaciones para que estas multas pudieran, en su caso, considerarse nulas.
Ahora bien, no se trata de cuestionar o valorar, en este caso, si las medidas impuestas por las autoridades competentes para afrontar la pandemia durante el estado de alarma han sido o no las más adecuadas.
El objetivo de este artículo es profundizar sobre la legalidad del régimen sancionador aplicable o la posibilidad de que estas multas puedan declarase nulas de pleno derecho, como consecuencia de una restricción o limitación de derechos fundamentales.
Primer estado de alarma
Como todos saben, el 14 de marzo de 2020 entró en vigor el Real Decreto 463/2020 por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
En el artículo 7 de este decreto, se recogieron, entre otras cosas, las medidas de limitación de la libertad de circulación de las personas que tanto han dado que hablar desde el punto de vista de la exigencia de su cumplimiento y desde el punto de vista de su constitucionalidad.
Segundo estado de alarma
Posteriormente, y tras la aprobación y entrada en vigor del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara nuevamente el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARSCoV-2, han sido impuestas nuevamente una serie de medidas limitativas, que aparecen reguladas en dicho texto normativo en los siguientes artículos:
- Art. 5 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se regula la limitación de la libertad circulación de las personas en el horario nocturno.
- Art. 6 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se regula la limitación de la entrada y salida en las comunidades autónomas y ciudades con Estatuto de autonomía.
- Art. 7 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se regula la limitación de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados.
- Art. 8 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se regula la limitación a la permanencia de personas en lugares de culto.
¿Cuáles son las multas durante el estado de alarma?
En lo que respecta al régimen sancionador por incumplimiento de las medidas aprobadas por las autoridades competentes, habrá de estarse a lo previsto en el artículo 20 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que señala que:
“El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.”
»En función de los hechos constatados y las circunstancias concurrentes, las propuestas de sanción parten de un mínimo de 601€ a un máximo de 10.400€».
Manuel Lamela Fernández, abogado experto en Derecho administrativo.
Real Decreto 926/2020 del 25 de octubre
Por su parte, en lo que respecta al Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, el régimen sancionador viene regulado en el artículo 15, que establece de manera idéntica que:
“El incumplimiento del contenido del presente real decreto o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio”
Pues bien, dicho artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, en referencia al régimen sancionador, al que ambos textos normativos hacen referencia, únicamente señala que:
“El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes (…)”
¿Cuáles multas que podrán imponerse?
Por tanto, para poder conocer las sanciones que podrán imponerse a las personas que incumplan las medidas limitativas previstas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo y en el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, habrá de estarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico español (estatal y autonómico).
En lo que respecta a la normativa estatal, y como consecuencia de que no se ha determinado en la normativa un régimen sancionador específico, podrá ser de aplicación lo previsto en los siguientes textos normativos:
- Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en cuyo artículo 39 se recoge el régimen sancionador que podrá ser impuesto a los ciudadanos.
- De igual forma, las autoridades competentes podrán determinar el régimen sancionador de conformidad con lo previsto en el art. 46 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.
- Y por último, las autoridades competentes podrán sancionar con arreglo a lo previsto en el artículo 58 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.
Comunicado: Ministerio del Interior a los delegados del gobierno
En lo referente al marco jurídico estatal, en fecha 14 de abril de 2020, el Ministerio del Interior remitió una comunicación a los a los delegados del gobierno “sobre incoación de procedimientos sancionadores por presunta infracción del art. 36.6 de la ley orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, y criterios para las propuestas de sanción”
¿Qué señala dicho comunicado?
En dicha comunicación se señala expresamente lo siguiente:
“Se ha constatado que uno de los incumplimientos más frecuentes que se están produciendo y denunciando por los agentes de la autoridad es el de las medidas limitativas de la libertad de circulación que ha establecido el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo y recogidas también en el artículo 4 de la Orden INT/226/2020, de 15 de marzo.
Tal incumplimiento debe considerarse desobediencia a las órdenes dictadas por el Gobierno, como autoridad competente en el estado de alarma; órdenes que gozan de valor de ley (STC 83/2016) y constituyen mandatos directos dirigidos a la ciudadanía que han tenido una amplia difusión, además de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Por lo tanto su inobservancia pueda subsumirse en el tipo infractor de la desobediencia a la autoridad del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.”
De igual forma, en dicho documento constan, además de las instrucciones y un modelo para tramitar las sanciones por las autoridades competentes, los criterios de graduación de las propuestas de sanción que propone puedan imponerse.
¿Cuáles son las propuestas de multas?
Así, en función de los hechos constatados y las circunstancias concurrentes, las propuestas de multas parten de un mínimo de 601€ a un máximo de 10.400€.
Ahora bien, en referencia al marco jurídico, nuestros abogados siempre recuerdan que habrá de estarse también a la normativa específica dictada a tal efecto en cada Comunidad Autónoma, como consecuencia de las competencias que éstas tienen atribuidas en esta materia.
¿Son legales las multas por saltarse el estado de alarma?
En vista de todo lo señalado cabe preguntarse, desde un punto de vista de mera seguridad jurídica, si tienen cobertura legal suficiente las infracciones tipificadas y las multas establecidas por las autoridades competentes o, dicho de otra manera, si son legales las sanciones señaladas por saltarse o vulnerar las normas del estado de alarma.
Para resolver esta cuestión ha de partirse de la premisa de que el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre no ha introducido expresamente qué régimen sancionador será el que resulte de aplicación en el supuesto de que un ciudadano infrinja lo previsto respecto a las normas limitativas que han sido dictadas para para contener la propagación de infecciones causadas por el SARSCoV-2 y que las infracciones posibles están más bien definidas en sentido negativo que en sentido positivo, lo cual es ya un problema de inseguridad en la tipicidad de la infracción.
¿Cuáles son los motivos por los que se podría recurrir dichas multas?
Teniendo en cuenta todo lo señalado, resulta razonable sostener, con carácter general, que las sanciones impuestas por las autoridades competentes podrían ser recurridas, ya que por un lado existen diversos motivos por los que cabría alegar de manera razonable la nulidad de dichas sanciones.
Los motivos que, entre otros, entendemos podrían ser alegados en los recursos que se interpongan contra las sanciones son:
- Inconstitucionalidad del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Sobre este particular, es importante referir que el derecho a la libre circulación de las personas es un derecho fundamental que se encuentra consagrado en nuestra constitución española.
Así, dispone el artículo 19 de la constitución española que “Los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional.”
Pues bien, de acuerdo con lo previsto en la propia constitución española, artículo 55, dicho derecho únicamente podrá verse suspendido cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio, pero nunca con la declaración de un estado de alarma.
- Si atendemos a lo previsto en el art. 39 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, el mero incumplimiento de lo dispuesto en el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre no podría ser considerado como una actuación constitutiva de infracción administrativa grave de desobediencia a la autoridad o a sus agentes.
Para que esto pudiera ser sancionable, debería existir, tal y como así ha sido declarado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número uno de Segovia “un mandato persistente y reiterado de modo (por parte de los agentes de la autoridad) que frente a él quede de manifiesto una actitud de oposición tenaz y obstinada, que es, sin duda, lo que constituye el núcleo básico esencial de este tipo delictivo«.
¿Qué implica el »requerimiento expreso previo, persona y directo»?
De igual forma, el juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Vigo ha declarado que no puede imputarse a un ciudadano una infracción administrativa grave de desobediencia a la autoridad o a sus agentes «por el genérico incumplimiento del ordenamiento jurídico» si no se le realiza «un requerimiento expreso previo, personal y directo«.
No pudiendo, por ello, subsumirse el mero incumplimiento de las limitaciones impuestas por el Gobierno, como una conducta que suponga grave de desobediencia a la autoridad o a sus agentes.
A mayor abundamiento, cabe señalar que la “comunicación” que en fecha 14 de abril de 2020, el Ministerio del Interior remitió a los a los delegados del gobierno “sobre incoación de procedimientos sancionadores por presunta infracción del art. 36.6 de la ley orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, y criterios para las propuestas de sanción”, carece de rango normativo formal y nunca fue publicada.
Por lo que difícilmente puede ser oponible jurídicamente en un procedimiento sancionador.-
Conclusión
De acuerdo con todo lo comentado, cabe concluir que el único marco jurídico normativo al amparo del cual es posible la imposición de sanciones administrativas con cierto grado de seguridad jurídica es el que cada Comunidad Autónoma ha desarrollado recientemente, ante la falta de claridad y concreción normativa estatal.
Esta situación implica que podamos sostener la más que dudosa legalidad de las sanciones impuestas con anterioridad a la fecha de estas normas, y la consecuente susceptibilidad de recurrirlas con suficiente fundamentación jurídica.
En cuanto a las posteriores, nuestros abogados tendrían que analizar caso por caso para poder tener un criterio solvente sobre el que plantear una hipotética impugnación o recurso.
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