¿Cuándo hay nulidad de una sanción administrativa?

¿Quieres saber en qué casos se puede declarar la nulidad de una sanción administrativa? ¿Cuándo prescribe una sanción? ¿Sabes qué principios justifican la imposición de una sanción? El abogado experto en Derecho Administrativo Luis Márquez Pérez resuelve estas y otras dudas en el siguiente artículo.

Introducción

La sanción administrativa es un acto de la administración, que está amparado en la “Potestad del Estado” para castigar las infracciones (no penales).

Por su parte la nulidad es una situación de invalidez del acto, que provoca que deje de desplegar sus efectos jurídicos.

¿Cómo se regula la sanción administrativa?

Se regula por medio del derecho administrativo sancionador, entendido como aquel que prevé y regula esa potestad de imponer castigos por parte de las administraciones públicas.

De la anterior definición podemos extraer los dos ejes de esa parte del derecho administrativo:

• La facultad ha de estar prevista
• Debe estar regulada la forma de ejercerla.

¿Cuál es la finalidad del derecho sancionador?

La razón de ser y la finalidad última de ese derecho sancionador que ejerce la administración, es garantizar el mantenimiento del propio orden jurídico mediante la represión de todas aquellas conductas contrarias al mismo.

Es un poder de carácter represivo que reacciona frente a cualquier perturbación que se produzca y trate de vulnerarlo.

La potestad sancionadora de la Administración

La Administración puede crear, modificar y extinguir situaciones jurídicas de terceros, aún en contra de su voluntad.

Además este organismo podrá ejecutar directamente sus propias decisiones, sin intervención de los Tribunales de Justicia, pues estas constituyen actos de imperio y se presumen legales.

Lo que distingue a este poder es que es general, se ejerce respecto de cualquier persona.

Esto se explica porque la Administración, al aplicar alguna sanción, lo hace en virtud de un mandato legal que la obliga a intervenir en beneficio de toda la sociedad para así poder proteger el orden social general.

Este hecho justifica la existencia de una conexión entre el ordenamiento jurídico y la sanción administrativa, en cuanto esta última se crea para garantizar el cumplimiento efectivo del ordenamiento jurídico.

Luis Márquez Pérez, experto en Derecho Administrativo

Actividad administrativa: Requisitos

Pero ejercer esa potestad sancionadora significa que tal actividad es administrativa (porque quien sanciona es un órgano administrativo) y reúne los siguientes requisitos:

• Ha sido impuesta conforme a un procedimiento administrativo
• Se ha aplicando normas administrativas
• Los tribunales contenciosos administrativos son los órganos encargados de su control.

¿Cómo se puede imponer una sanción?

Sólo respetando unos principios, sin los cuales la sanción no puede imponerse, y sólo mediante un procedimiento previamente establecido.

¿Cuáles son los principios que justifican la sanción?

El Tribunal Constitucional primero, y el TS , en reiterada jurisprudencia, han ido incorporando, con matices, los principios del Derecho penal a la potestad sancionadora de la Administración, basándose:

• Apartado 1 del Art. 25 ,Constitución Española:

“Nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.”

• Apartado 2 del Art. 24, Constitución Española

“Asimismo, todos tienen derecho: a la defensa y a la asistencia al letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa,a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.»

¿Cuándo hay nulidad en una sanción administrativa?

 Se considera que hay nulidad en una sanción administrativa cuando la Administración no ha respetado en su imposición o tramitación las premisas del art. 24 o 25 de la Constitución respectivamente.

Aquellos “mimbres” de la CE hoy están recogidos como principios en la Ley 40/2015, de 1 de octubre (arts. 25 a 31):

Principio de legalidad

La potestad sancionadora se ejercerá cuando:

• Haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley
• Se aplique de acuerdo con el procedimiento previsto para su ejercicio
• Se ajuste a lo establecido establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. 

¿En qué consiste el principio de legalidad?

Este principio se refiere a que únicamente la ley aprobada por el Parlamento es la que puede definir las conductas delictivas y establecer sus sanciones. 

En ningún caso sería el poder ejecutivo o judicial, quien determinaría que conductas son consideradas delictivas y además hablamos aquí del legislador nacional, en ningún caso autonómicos.

No obstante, la referencia a la legislación de régimen local (a la que también criticaremos luego), consagra una anomalía constitucional, (aunque el Tribunal Constitucional haya santificado, el que se puedan fijar sanciones e infracciones por ordenanza local partiendo de unos criterios muy amplios establecidos en la Ley de Bases de Régimen Local a partir de la Ley 17/2003, de 16 de diciembre).

Principio de irretroactividad

Aparece mencionado en el apartado 3 del Art. 9  de la Constitución Española:

«La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos«.

Conforme al Art. 26 de la Ley 40/2015, siempre serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos.

Además, siempre se aplicarán las disposiciones sancionadoras posteriores al hecho en lo más favorable para el infractor o presunto infractor.

Principio de tipicidad

La sentencia del TS, Sala de lo Contencioso, de 11/05/2012, Rec. 485/2011 se ocupa (sirva como ejemplo), de determinar los límites del concepto:

Por otra parte, la Sentencia de 5 de febrero de 1.990 señala que los conceptos de legalidad y tipicidad no se identifican, aunque ambos se apoyen en el artículo 25.1 de la Constitución .

¿Qué diferencias mantienen los principios de legalidad y de tipicidad?

La legalidad se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley.

Por su parte la tipicidad requiere algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considera constitutiva de la infracción.

También exige la definición de la sanción que pueda imponerse, siendo, en definitiva, un medio para:

• Garantizar el principio constitucional de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución )
• Hacer realidad, junto a la exigencia de una Lex previa, la de una Lex certa.   

¿Qué actos se considera que incurren en una infracción administrativa?

En palabras del art. 27 de la Ley 40715:

«Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley»

Esto va en detrimento de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, cuya dudosa constitucionalidad a pesar del Tribunal Constitucional, ya hemos comentado.

¿Funciona este principio?

En realidad, la regulación sigue sin establecer verdaderas garantías generales que aseguren la virtualidad del principio de tipicidad en nuestro sistema.

Esto se debe a que su verdadera esencia es la prohibición de normas sancionadoras genéricas.

Las normas sancionadoras genéricas son esas que describen las conductas tipificadas o las sanciones con laxitud creando inseguridad jurídica.

Así y todo, muchas viejas normas y otras recién nacidas emplean expresiones del tipo: “constituye una infracción leve cualquier otro incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley” o “son infracciones leves, las que supongan incumplimientos de la normativa de prevención de riesgos laborales, siempre que carezcan de trascendencia grave para la integridad física o la salud de los trabajadores”, etc…

Principio de responsabilidad

Como se establece en el Art. 28, Ley 40/2015:  sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa quienes resulten responsables de los mismos a título de (por) dolo o culpa.

Se zanja, ¡por fin!, el debate acerca de si era necesaria la concurrencia de una responsabilidad subjetiva o solo objetiva del infractor.

Deja claro que en derecho administrativo sancionador es necesaria la concurrencia de responsabilidad subjetiva (una voluntad del infractor de infringir).

Por lo tanto este principio acota el significado de ser responsable “a título de dolo o culpa”, con independencia de la sanción que se imponga.

¿Me pueden imponer una sanción si no sé que estoy cometiendo un delito?

Para que se pueda aplicar una sanción administrativa es necesario contar como mínimo con una conducta culposa.

Sin embargo, es necesario destacar que el mero desconocimiento de la obligación infringida es suficiente, en ocasiones, para entender que concurre un comportamiento negligente.

En definitiva, el desconocimiento de una obligación puede determinar la culpa del individuo.

En este caso, las leyes administrativas sancionadoras, la mayoría de las veces, dan lugar a confusión sin que la vacilante jurisprudencia arroje luz sobre este asunto.

Un ejemplo de este asunto serían las sanciones de tráfico: el mero desconocimiento de las normas de circulación conlleva la sanción.

Todo ciudadano debe conocer (para obtener la licencia) y respetar (para mantenerla) “obligatoriamente” esta normativa.

Principio de proporcionalidad

El Art. 29, Ley 40/2015, exige  que entre la conducta y la sanción, se guarde la debida correspondencia entre la gravedad de la infracción cometida y la intensidad de la sanción aplicada, no sea que vaya a ser cierto eso de que  “perdones, hacen ladrones.”

Principio de prescripción

En el Art. 30, Ley 40/2015, se regula la forma de extinción de la responsabilidad infractora y sancionadora.

Hace referencia al cumplimiento del plazo legal establecido desde la comisión de la infracción sin que la Administración actué contra el responsable.

Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes.

¿Qué pasa si las leyes no fijan los plazos de prescripción?

Se establece que las infracciones prescriban en los siguientes plazos según su gravedad:

• Muy graves: prescribirán a los tres años
• Graves: prescriben pasados dos años
• Leves: a los seis meses

En el caso de las sanciones se determina su prescripción en los siguientes plazos:

• Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años
• Las impuestas por faltas graves a los dos años
• Aquellas impuestas por faltas leves al año.

Como toda prescripción, es susceptible de ser interrumpida por cualquier actuación de la administración, con conocimiento del interesado, tanto para imponer cómo para ejecutar la sanción.

Principio de no concurrencia

 En base al Art. 31, Ley 40/2015, de 1 de octubre el principio de concurrencia establece que:

«Nadie puede ser enjuiciado dos veces por los mismos hechos, ni sancionado dos veces por la misma infracción, en aquellos casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento».

¿Qué proceso se sigue en la imposición de una sanción?

La exigencia de un procedimiento conlleva la garantía constitucional de la existencia de unos trámites procedimentales a través de los cuales se ha de formar la voluntad administrativa.

Esta garantía de procedimiento se establece en la propia Constitución Española, al señalar en su artículo 105 que la Ley regulará:

«El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”.

La función que cumple el procedimiento administrativo

Al configurarse como límite en el ejercicio de la potestad administrativa, este proceso juega una doble función:

• Como garantía del interés general

• Sirve de garantía frente a los administrados

Esta doble función se viene recogiendo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, estableciendo que:

“El procedimiento administrativo tiene la doble finalidad de servir de garantía de los derechos individuales y de garantía de orden de la Administración y de justicia y acierto en sus resoluciones”, (STS de 14 de abril de 1971).

El papel de la garantías en el proceso administrativo

Todo procedimiento administrativo está sujeto a una serie de garantías, las cuales también concurren en el procedimiento administrativo sancionador, en cuyo ámbito se hacen más relevantes.

Con carácter general, como principios generales que se derivan de la propia Constitución y de los que nacen las garantías del procedimiento, cuyo control último se residencia en los Tribunales de Justicia, según el tenor del artículo 106 de la Constitución Española, podemos citar las siguientes:

• Principio de legalidad -artículos  9.3 CE y 103 CE
• Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, art. 9.3 CE
• Objetividad (según el art. 103.1 CE)
• Imparcialidad (como recoge el art. 103.3 CE) con que la Administración ha de servir a los intereses generales
• Igualdad en la actuación administrativa frente a los administrados -art. 14 CE.
• La no indefensión y presunción de inocencia derivado del art. 24 CE.

¿Cómo se determina el supuesto de nulidad de una sanción?

Del juego de estos principios procedimentales, podemos afirmar que constituyen elementos indispensables del procedimiento, sin los cuales su tramitación se hace defectuosa hasta el extremo de poder llegar a servicio de nulidad.

De todos los posibles nos centraremos en el supuesto de nulidad en los términos ya fijados por el TC, que afirma que se lesionan derechos y libertades de amparo constitucional cuando se vulnera:

“Aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegidos que le dan vida resulten real, concreta y efectivamente protegidos» (STC 13/1984 de 3 de Febrero de 1984).

¿A qué supuestos puede dar lugar la infracción de normas procedimentales?

– A un motivo de nulidad de pleno derecho por omisión total y absoluta de trámites esenciales [artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. (que no vamos a analizar)

– Y si se trata de un procedimiento sancionador, por participar de la indefensión prevista en el artículo 24.1 de la Constitución en relación con los diferentes contenidos del párrafo 2 del artículo 47.1.a).

Pero la indefensión con trascendencia jurídico-constitucional, se produce solo cuando el interesado se ve, de forma injustificada, imposibilitado para pedir la protección judicial de sus derechos e intereses legítimos.

También tiene lugar cuando la vulneración de las normas procesales o procedimentales lleva consigo la privación del derecho a la defensa.

Esta situación da lugar al consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado al quedar privado de su derecho a alegar, o a probar y, en su caso, para poder replicar las argumentaciones contrarias.

Esto se establece en las siguientes Sentencias del Tribunal Constitucional (STC):

Esta situación de indefensión no se produce si quien la denuncia se ha colocado voluntariamente en esa situación.

¿Y si tuvo lugar una privación de las facultades de prueba y contradicción en la imposición de la sanción?

Se produce un desequilibrio entre la posición del interesado investigado, ocasionando el indeseable efecto de la indefensión material.

Se estaría incurriendo con dicho proceder en el vicio de anulabilidad del art. 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 octubre de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional ya citada. 

¿Qué se entiende por indefensión?

Alertamos que se ha consolidado en la jurisprudencia (sirva de ejemplo la STS de 12 de diciembre de 2001 -RJ 2002, 912-),la concepción material de la indefensión en detrimento de su dimensión formal.

Esto significa, ni más ni menos, que la simple infracción de un trámite no basta para generar una situación de indefensión.

Esta irregularidad procedimental tiene que haber supuesto también, en el caso concreto, una merma sustancial de la capacidad de defensa del interesado.

Se prima así el papel del principio de defensa del interesado en el procedimiento, por encima de los concretos trámites legales: comunicación del inicio del expediente, citación para la práctica de determinadas pruebas o actuaciones, traslado de la propuesta de resolución, trámite de vista del expediente, audiencia, etc…

La infracción o ausencia de cualquiera de los trámites carecerá de fuerza anulatoria si las posibilidades de defensa del interesado quedaron, por la razón que fuese, intactas en la sustanciación del fondo del asunto.

¿Cuándo se entiende sanada o subsanada la situación de indefensión?

Por último, una pincelada a la posibilidad alumbrada por la jurisprudencia de entender sanada o subsanada la indefensión producida en el procedimiento originario a través de la defensa del interesado en las posteriores vías de recurso.

¿Constituye una oportunidad para el interesado?

Hay una corriente jurisprudencial muy sólida que viene manteniendo desde hace tiempo que la interposición de los recursos administrativo y/o contencioso-administrativo ofrece al interesado la oportunidad idónea para suplir las limitaciones que ha sufrido en el ejercicio de sus derechos de defensa en el procedimiento administrativo general. 

Con esta doctrina, la subsanación de la indefensión padecida en el procedimiento originario a través de las oportunidades de defensa creadas por la interposición de los recursos administrativo y/o judicial ha constituido uno de los principales instrumentos usados por la jurisprudencia a fin de relativizar la fuerza anulatoria de este vicio.

Se ha aplicado en el ejercicio de la facultad de alegar; en el acceso a los documentos obrantes en el expediente; en la facultad de proponer y practicar pruebas; e incluso en lo que atañe a la motivación de la resolución final

Sostiene, el TS que la lesión de las facultades de defensa padecida por el interesado en el curso del expediente administrativo se subsana, se purga, gracias a la actividad defensiva desplegada posteriormente al interponer el oportuno recurso administrativo o, si no, en sede de recurso contencioso-administrativo.

Es como si el pecado de otros se purgara sólo por la penitencia del defender tu causa.

¿Cuáles serán los derechos del interesado entonces?

La idea es bien simple: si en el procedimiento administrativo no se dio audiencia al interesado para exponer su punto de vista, nada impide que luego lo haga sin limitaciones en vía de recurso.

Ocurre lo mismo si no se le permitió practicar una prueba: podrá proponerla y practicarse con posterioridad; y así siguiendo con todas las facultades de defensa (acceso a los documentos del expediente, motivación…).

Ahora bien, con respecto al derecho administrativo sancionador, el Tribunal Constitucional es contrario (al igual que alguna jurisprudencia del TS) a la subsanación post factum.

Aún más, la doctrina constitucional constituye, de hecho, un aliado formidable en este sentido.

¿Qué pasa si la Administración comete una infracción en la imposición de una sanción?

El Tribunal Constitucional ha dejado establecido, en lo que ya forma un cuerpo de doctrina arraigado, que a la jurisdicción contencioso-administrativa no le es dado remediar con su actuación las infracciones cometidas por la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora.

Los argumentos de los que se sirve son los siguientes:

• Las garantías del proceso penal son también exigibles, siquiera sea con ciertos matices y adaptaciones, en la puesta en práctica de la potestad administrativa sancionadora.
• La misión de los Jueces y Tribunales de lo contencioso-administrativo no es la de sancionar, sino la de revisar la legalidad de las sanciones acordadas por la Administración (STC 89/1995, de 6 de junio).

¿Cómo se reparten las funciones en la imposición de una sanción?

El reparto de funciones es, por lo tanto, claro: la Administración sanciona, el Juez revisa la sanción.

Precisamente por ello, para evitar extralimitaciones en el cometido judicial, no resulta admisible que éste supla las lagunas de la actuación administrativa, que complete la tarea de la Administración reconstruyendo los fundamentos de la sanción, ya sean fácticos o jurídicos, que fueron omitidos, incluidas las garantías que dimanan del artículo 24 de la CE.

Es decir, la subsanación por otra vía (recurso o jurisdiccional) nunca puede subsanar la vulneración de un derecho fundamental en el proceso administrativo sancionador, como no se puede subsanar en sede de recurso la falta procesal que causó indefensión en sede de instancia penal.  Que por algo una y otra (con distinta intensidad) beben de la misma fuente constitucional. 

Entonces…  ¿Qué sanción se puede considerar nula?

Se considerarán nulos los actos sancionadores que:

• Lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
• Aquellos dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o del territorio.
• Los que tengan un contenido imposible.

Por tanto, se considerará nula:

• Toda sanción que se imponga fuera del procedimiento legalmente establecido,
• Aquellas que vulneren alguno de los principios expuestos con anterioridad
• Cualquier sanción que vulnere algún derecho fundamental, en especial los del art 24 de la CE

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