¿Qué es la disciplina urbanística? ¿Cuál es el régimen jurídico de la disciplina urbanística? ¿Qué relación hay entre la disciplina urbanística y la territorial? ¿Cuáles son los delitos relacionados con la incorrecta ordenación del territorio? ¿Cuáles son las técnicas administrativas para la defensa de la disciplina urbanística y la compatibilidad de las mismas? A continuación, el abogado experto en Derecho Urbanístico, Guillermo Aguillaume Gandasegui, responde de forma detallada a las preguntas planteadas anteriormente.
¿Qué es la disciplina urbanística?
La disciplina urbanística se puede definir como la actividad jurídica del Estado destinada a garantizar el respeto de la ordenación urbanística del suelo y las construcciones. El garante fundamental de la misma es la Administración pública, concretamente los Ayuntamientos y Comunidades Autónomas, a través de procedimientos administrativos. Además, la Jurisdicción Penal tiene un papel también en la disciplina urbanística, pero restringido a los supuestos de infracciones más graves, constitutivas de los delitos especiales contemplados en el Código Penal, que se comentan en la respuesta a la cuarta pregunta.
La disciplina urbanística es una de las tres ramas fundamentales del Derecho Urbanístico, junto con la actividad de planeamiento y la actividad de ejecución del planeamiento. Cada una de ellas ha contado desde 1978 con un Reglamento separado, y esta separación de materias se ha mantenido en la legislación urbanística autonómica hasta la actualidad.
¿Cuál es el régimen jurídico de la disciplina urbanística?
La actividad de disciplina urbanística es una actividad de intervención en el ejercicio del derecho de propiedad, del suelo o de las edificaciones. Por ese motivo, está sometida de forma intensa al principio de legalidad en la actuación de la Administración, e, igualmente, al principio de proporcionalidad que, con carácter general, desarrolla el art. 4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
Procedimientos de la disciplina urbanística
La actividad de disciplina urbanística se despliega a través de tres procedimientos o técnicas de Derecho Administrativo diferentes, cuyo funcionamiento detallamos en la respuesta a la última pregunta, pero que es conveniente dejar definidas:
- La concesión o denegación de licencias, y revisión de declaraciones responsables, para la ejecución de actos de construcción o de uso del suelo y edificaciones. Es lo que se llama “técnica de control previo”, “control preventivo” (o a priori) que, en los últimos años se ha liberalizado intensamente debido a la sustitución en numerosos casos de la técnica de la licencia previa -que exige la emisión por el Ayuntamiento de acto de autorización- por la de la declaración responsable (o comunicación previa), que es una comunicación que el interesado presenta al Ayuntamiento manifestando la actuación que quiere desarrollar y responsabilizándose del cumplimiento de la ordenación urbanística, de modo que, si esta no se cumple, el Ayuntamiento puede revisar lo ejecutado a posteriori y ordenar el cese de la actividad o demolición de la obra si no se ajusta a la legalidad.
- La disciplina urbanística stricto sensu consiste en el restablecimiento de la legalidad urbanística en el plano físico de las obras ejecutadas en contra de la misma, y se canaliza a través de la emisión de órdenes de ejecución de obras o de órdenes de demolición. Está sujeta a un procedimiento que regula la legislación autonómica, pero cuyo diseño jurídico se inspira de forma general en el Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978 y es por lo tanto coincidente en todas las comunidades.
- El ejercicio de la potestad sancionadora en materia urbanística, que implica la imposición de sanciones económicas (multas) por la indebida ejecución de obras, normalmente asociado a un procedimiento de restablecimiento de la legalidad.
Es en la legislación urbanística autonómica donde se detalla el régimen jurídico de estos procedimientos y donde deben consultarse las exigencias a las que están sujetos. El Reglamento de Disciplina Urbanística es solamente aplicable con carácter supletorio y no en todas las autonomías (depende de la legislación de cada una de ellas).
Relación entre la disciplina urbanística y la territorial
Las potestades de intervención (restablecimiento de la legalidad y sancionadora) que hemos señalado en la respuesta anterior están atribuidas a los Ayuntamientos. Sin embargo, existe un ámbito de suelo en el cual la intervención administrativa es compartida con las Comunidades Autónomas, que es el de suelo NO urbanizable. Para poder llevar a cabo obras o actividades en suelo no urbanizable, la legislación urbanística suele exigir unas autorizaciones especiales que no conceden los Ayuntamientos, sino las Comunidades Autónomas. Esto no excluye la necesidad de solicitar también las licencias municipales correspondientes, sino que se requieren dos autorizaciones diferentes.
Al hilo del control previo de estas actuaciones en suelo no urbanizable, que son una técnica de intervención por sí mismas, no es imposible que, además, la Administración autonómica pueda también sancionar o emitir órdenes de restablecimiento de la legalidad, si bien debe reconocerse que se trata de una situación no demasiado frecuente.
Esta actividad autonómica, que podemos definir como “disciplina territorial” está intensamente enlazada con la de control medioambiental de las actividades, especialmente a través de la técnica de la Evaluación de Impacto Ambiental, que es una competencia también de las Comunidades Autónomas.
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Delitos relacionados con la incorrecta ordenación del territorio
Los delitos contra la ordenación del territorio se recogen en los arts. 319 y 320 del Código Penal. Lógicamente, solamente las vulneraciones de la legalidad urbanística que se consideran de mayor gravedad, han sido recogidas en el Código Penal como delitos.
En una somera descripción, podemos indicar que el art. 319 castiga la realización de obras de urbanización, de construcciones o edificaciones en suelos protegidos. Primero, y, con mayor pena, las que se realicen en “suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural”. Además, también se ha tipificado como delito la realización de obras de urbanización, de construcciones o edificaciones en todo el suelo clasificado como no urbanizable.
Este segundo tipo delictivo ha planteado no pocos problemas, ya que en muchas ocasiones el suelo se ha clasificado como no urbanizable mediante planeamiento ya desfasado y los valores presentes en el momento de su clasificación (por razones, por ejemplo, ganaderas o de reserva agrícola) han desaparecido en el momento en que las obras se ejecutan.
Delitos especiales
Estos delitos del art. 319 están definidos como “delitos especiales”, que técnicamente significa aquellos que no puede cometer cualquiera, sino que el autor debe tener alguna cualidad especial. En este caso, los delitos han de ser cometidos por “promotores, constructores o técnicos directores” (arquitectos o ingenieros), pero, en la práctica, esta supuesta especialidad del delito ha quedado desdibujada, ya que el Tribunal Supremo decidió que para ser “promotor” no hace falta serlo profesionalmente. Así, una persona que se instala una caseta no permitida en un terreno que tiene cerca de su pueblo, en suelo no urbanizable, puede ser considerada como “promotor” de una construcción y cometer, en su caso, este delito. Afortunadamente, son cada vez menos las denuncias penales que se tramitan por este cauce, pero debe resaltarse el peligro de “inflación penal” que genera la consideración de cualquier propietario de suelo como promotor.
El art. 320, por su parte, se contempla la actuación de los funcionarios públicos que autoricen, ya sea mediante licencia o mediante cualquier otra actuación, incluyendo la aprobación de planeamiento urbanístico (normalmente será de desarrollo), actuaciones contrarias a la ordenación urbanística. El delito tipifica dos tipos de conductas: por una parte, tenemos la tradicional “prevaricación”, pero aplicada al ámbito urbanístico que pueden cometer las autoridades o funcionarios que emitan los actos de aprobación ilegales (concesión de licencias, aprobación de planes), y, por otra, una conducta que con carácter general no está tipificada, pero sí en el ámbito urbanístico, que consiste en “informar” favorablemente estas actuaciones ilegales.
Es necesario este delito de “informar” porque, normalmente, en el ámbito urbanístico y por su carácter técnico, los órganos de decisión siguen el criterio de los informes técnicos y jurídicos que obran en el expediente. Lógicamente, no están castigados ni los informes, ni las licencias que sean erróneos, en los que el emisor cometa un error, sino solamente aquellos que se emitan “a sabiendas” de su ilegalidad, lo que naturalmente genera no pocos problemas jurídicos de prueba.
Debe señalarse finalmente que la condena por alguno de los delitos del art. 319 del CP, los que cometen los particulares, puede traer consigo, en la misma Sentencia penal, una orden de demolición de lo indebidamente construido. Sin embargo, en el caso de los delitos del art. 320 del CP, la demolición no es automática, sino que debe ser en su caso tramitada por la Administración y dependerá de las circunstancias del caso, ya que es posible que hayan transcurrido los plazos máximos para dictarla.
¿Cuáles son las técnicas administrativas para la defensa de la disciplina urbanística y la compatibilidad de las mismas?
Las diferentes técnicas de disciplina urbanística las hemos enunciado en la respuesta a la segunda pregunta, y en este apartado trataremos de aclarar cómo interactúan entre sí. Para ello, es esencial avanzar una distinción, la que existe entre obras y actividades autorizables y no autorizables. No es la misma distinción que la que podemos trazar entre obras y actividades autorizadas y no autorizadas, pues esta última es muy sencilla: están autorizadas las que tienen licencia o declaración responsable en vigor.
La primera distinción, que se refiere al carácter autorizable de las obras, es diferente, ya que contempla la posibilidad de que existan obras sin licencia o declaración responsable, pero que podrían obtenerla con su solicitud, que por algún motivo el promotor o propietario ha omitido.
Fases del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística
Pues bien, cualquier obra o actividad no autorizada es susceptible de ser sometida a un procedimiento de disciplina urbanística, pero solamente la no autorizable podrá ser, además demolida. De este modo, el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística se articula en dos fases:
- Requerimiento de legalización, por el cual el Ayuntamiento advierte a la propiedad de la edificación o construcción que le consta su ejecución sin que exista licencia o declaración responsable que la amparen (inexistencia de título habilitante), dando un plazo, normalmente de dos meses, para legalizar la obra
- Orden de demolición en el caso de que no se solicite la legalización de que, solicitada ésta, no sea posible por ser la obra o actividad contraria a la ordenación urbanística.
Es importante destacar que, aunque las obras no sean autorizables, la Administración no puede “saltarse” el primer paso, pues el urbanismo es un ámbito sin duda complejo y el procedimiento legalmente establecido en la legislación autonómica exige el paso previo de oportunidad de legalización, con carácter general.
Igualmente, debe destacarse que, si se ha solicitado una licencia sobre una obra ya ejecutada con anterioridad, la Administración no puede emitir una orden de demolición sobre la misma sin antes haber denegado expresamente la licencia.
La distinción indicada también afecta a la potestad sancionadora, en el sentido de que las obras no autorizadas pueden ser objeto de sanción, pero solamente por el hecho de no pedir la licencia cuando sea preceptiva, lo que comporta normalmente sanciones leves o de importe económico más moderado. Sin embargo, cuando las obras no solamente no tienen licencia, sino que además son contrarias a la ordenación urbanística, pueden ser objeto de sanción específica por este aspecto, lo que normalmente conlleva sanciones económicas más elevadas. Todas ellas están definidas en la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma.
Plazo de la administración para intervenir obras
Una última mención en cuanto al funcionamiento de los procedimientos de disciplina urbanística debe hacerse en relación con el plazo que tiene la Administración para intervenir las obras, que no es ilimitado. El plazo “estándar” venía siendo el de cuatro años, si bien la tendencia es a alargarlo (ocho años ya en la nueva Ley Andaluza de 2021 o en la Ley Balear de 2017, seis años en Cataluña), y, en todos los casos, el plazo se cuenta desde la total terminación de las obras, que debe acreditar el interesado.
Cuando el plazo ha transcurrido, se puede no obstante solicitar la licencia y legalizar las obras, evidentemente si son autorizables. Ahora bien, si no se pueden legalizar, tampoco la Administración puede ordenar su demolición, de manera que, en estos casos, las obras quedan en una situación de “fuera de ordenación asimilada” que, aunque impide a la Administración demolerlas, tampoco permite al propietario pedir licencias para efectuar obras de reforma o de mejora, pues solamente se le permite el mantenimiento de lo ya construido.
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