¿Qué es el convenio urbanístico?, ¿puedo reclamar por el incumplimiento del convenio urbanístico? Fernando Ortega Cano, abogado experto en urbanismo, ayuda a los ciudadanos que necesitan defender sus derechos frente a los ayuntamientos dando respuesta a las preguntas más frecuentes sobre el asunto.
Introducción: ¿Qué es el convenio urbanístico?
Un convenio urbanístico es un método que permite a la Administración Pública realizar pactos o acuerdos con efectos jurídicos en materia de urbanismo con personas físicas o jurídicas.
De esta forma, las administraciones competentes en materia urbanística pueden ejecutar, en conjunto con personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, un desarrollo más eficaz de la actividad urbanística.
¿Para qué sirve el convenio urbanístico?
El convenio urbanístico es un instrumento de acción concertada entre la Administración y diversos entes (como ya dije, públicos o privados, físicos o jurídicos) para desarrollar o modificar las actividades urbanísticas en una determinada zona.
Ha sido una manera de asegurar la participación ciudadana en esta materia. Sirve tanto para modificar la ordenación urbanística ya existente como para regular las condiciones y los términos de gestión y ejecución del planeamiento.
Vale aclarar que el convenio urbanístico es una técnica contingente, es decir, es circunstancial, pues la Administración está en potestad de ejercitar sus poderes mediante actos unilaterales.
Un convenio urbanístico jamás podrá estar por encima del bien público común ni por encima del plan de ordenamiento, y su marco legal se encuentra en la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, así como en el derecho urbanístico.
Asimismo, las comunidades autonómicas han acogido esta práctica como una forma de volver más eficiente la ejecución urbanística.
¿Qué problemáticas representa?
En los últimos años, la proliferación del convenio urbanístico ha desatado una fuerte crítica hacia las potestades de la Administración Pública y hacia sus capacidades frente a los procesos de urbanización, y en buena medida han constituido una ayuda en la función pública.
Sin embargo, se hace necesario revisar la naturaleza de estos convenios porque, más allá de la capacidad negocial de la Administración, hay que salvaguardar el Plan de Ordenación Urbana, tanto general como autonómico y municipal.
Por un lado, el convenio urbanístico otorga una gran libertad unilateral a los entes locales para elaborar el planamiento, y por otro hace imposible la actuación puramente pública.
En este sentido, las legislaciones autonómicas se basan en la jurisprudencia, es decir, en los mismos hechos que ya han ocurrido con anterioridad, para regular el convenio urbanístico, de manera que no pierda su carácter innovador y al mismo tiempo proteja el interés público frente a intereses privados o restringidos.
Porque es obligado señalar que el convenio urbanístico ha servido para impulsar, promover y facilitar la iniciativa privada, y en este sentido, se acuerdan estos pactos con particulares para establecer los términos de colaboración con el objeto de desarrollar eficazmente la actividad urbanística.
¿Qué abarca la función pública?
No obstante, hay que enfatizar que la función pública que le corresponde a la Administración competente abarca la planificación, organización, dirección y control no solo de la ocupación sino de la utilización del suelo, y también la urbanización y su impacto en el entorno.
En este sentido, y como ya lo mencioné, un convenio urbanístico debe regirse por un marco legal bien definido.
Esto se ha intentado corregir en la Ley estatal de Suelo 8/2007 de 18 de mayo y en el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, para garantizar la participación pública en los procesos de planeamiento y gestión.
Sin duda, el convenio urbanístico es un instrumento eficaz, pero debe ser abordado de forma moderada para que no vulnere los intereses comunes ni el bienestar público en beneficio de intereses particulares.
Conclusión
Recapitulando: el convenio urbanístico es un acuerdo entre la Administración Pública y personas físicas o jurídicas que permite modificar la ordenación urbanística o establecer términos y condiciones de gestión y ejecución del planeamiento.
En otras palabras, es un negocio contractual vinculante para las partes, pero no puede comprometer la potestad pública del planeamiento urbanístico.
De hecho, se consideran nulos de pleno derecho los convenios urbanísticos que violen, contravengan o infrinjan de cualquier forma y objetivamente las normas reglamentarias o legales, en específico las relativas al planeamiento urbanístico o territorial.
Las empresas podían solicitar una indemnización por incumplimiento del convenio que consistía en el precio del terreno cedido a la fecha de la cesión más intereses legales que se derivaran a partir de ese momento.
Fernando Ortega Cano, abogado experto en urbanismo.
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Tipos de convenios urbanísticos
Un convenio urbanístico puede ser de dos tipos, de planeamiento y de gestión.
Convenio urbanístico de planeamiento
El convenio urbanístico de planeamiento es aquel acuerdo cuyo contenido prevé o determina una necesidad de modificación, aprobación o nueva redacción de un instrumento de planeamiento, de carácter general o de desarrollo.
El objetivo de este tipo de convenio es lograr una modificación futura de la ordenación urbanística ya existente. Pero conforman una contradicción con las normas de planeamiento en vigor al momento de suscribirse.
La razón es que se fundamenta en la potestad que tiene la entidad local para iniciar tal modificación, o la revisión del planeamiento para ajustarlo a diversos intereses.
Cualquier modificación o revisión del planeamiento debe dirigirse a la satisfacción del interés público, respetando los procedimientos para modificar la normativa, bajo el control de los tribunales de este orden jurisdiccional.
En dicho convenio urbanístico de planeamiento, el ayuntamiento siempre conservará su potestad por razones de interés público.
Por otra parte, el objetivo de estos convenios es incluir en el futuro planeamiento cambios sobre la calificación del suelo o sobre su aprovechamiento urbanístico, pero de ningún modo puede sustituir lo que está establecido en las normativas del Plan de Ordenación.
Convenio urbanístico de gestión
Este tipo de convenio tiene como finalidad facilitar el desarrollo y la ejecución del planeamiento con sistemas de ejecución urbanística que, por ejemplo, acorten plazos, reúnan voluntades y en general que colaboren para que las determinaciones previstas por el planeamiento se implanten y se lleven a cabo.
Límites de los convenios urbanísticos
Todo convenio urbanístico suscrito entre una Administración Pública y particulares cuenta con unos límites que deben respetarse.
Por ejemplo, se establece la expresa prohibición de contravenir el ordenamiento jurídico, así como tampoco pueden generarse reservas de dispensación, es decir, un trato singular o más favorable hacia las empresas particulares.
Tampoco se permiten obligaciones adicionales o más gravosas que aquellas que se contemplan legalmente para la propiedad, así como negociaciones de potestades administrativas que se consideran irrenunciables.
Eso quiere decir que la potestad pública no puede enajenarse ni condicionarse mediante ninguna condición, o sea, que un convenio urbanístico no puede transgredir los estándares urbanísticos, de acuerdo con la legislación aplicable.
Asimismo, todo convenio urbanístico deberá ajustarse al interés general y público, y ser transparente en la publicidad en cuanto a la concurrencia competitiva a través de una correcta justificación, que deberá ser siempre urbanística y no patrimonial.
¿Qué pasa si se incumple el convenio urbanístico?
Si bien un convenio urbanístico es una figura contractual, es decir, es un contrato suscrito entre las Administraciones Públicas y entes particulares, no es inusual que los ayuntamientos lo incumplan.
En muchas ocasiones, el incumplimiento es causado por situaciones procedimentales: por ejemplo, lentitud en aprobar los instrumentos de planeamiento, desinterés de la Administración, imposibilidad efectiva de ejecutar lo establecido en el convenio…
La cuestión es que, si bien el ayuntamiento está obligado a cumplir las obligaciones contractuales y a responder por los perjuicios derivados de su incumplimiento, no está obligado a ejecutar el convenio, pues su marco legal es el respeto hacia el interés público y general.
Esto significa que el ayuntamiento siempre deberá cumplir lo convenido, siempre que no suponga un perjuicio de interés general .
Ahora bien, eso no significa que la Administración Pública no deba responder ante las consecuencias indemnizatorias que ocurran a la otra parte. De lo contrario, estaría enriqueciéndose injustamente.
Así lo recogen varias sentencias del Tribunal Supremo, donde se indica que cuando el incumplimiento por parte del ayuntamiento o administración autonómica sea debido a una alteración del plan, la Administración Pública deberá indemnizar a los afectados.
¿Puedo reclamar una indemnización si se incumple el convenio urbanístico?
Sí, puedes reclamar una indemnización si el ayuntamiento incumple el convenio urbanístico, siempre y cuando puedas probar que la Administración Pública no actuó bajo el interés público y general.
Por otra parte, el régimen jurídico que puede aplicarse a la Administración por este incumplimiento no es la responsabilidad contractual establecida en el Código Civil, sino aquellas normas jurídico-administrativas que regulan la responsabilidad de esta con respecto a terceros y con el contratista.
Sin duda, se puede reclamar una indemnización en caso de que la Administración autonómica incumpla las condiciones de un convenio urbanístico siempre que se demuestre que efectivamente existió tal incumplimiento.
Por ejemplo, la inactividad de la Administración puede ser una vía para iniciar una reclamación.
Pero el hecho de que un convenio urbanístico, más allá de su naturaleza contractual, no suponga un límite a la potestad que tiene la Administración en cuanto al planeamiento urbanístico municipal, no significa en lo absoluto que no tenga que cumplirlo, y en caso de incumplimiento, está obligada a indemnizar a la contraparte.
Normativa de aplicación:
En principio, al no haber una normativa específica al respecto, habrá de regirse por el artículo 25.I.a) de la Ley General Presupuestaria, que establece un plazo máximo de 4 años cuando se trata de indemnizaciones monetarias.
El artículo 25 de la LGP reza:
“Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirá a los 4 años: (…)
b) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse”.
Por otra parte, el Tribunal Supremo señala que el plazo general de prescripción de las reclamaciones por incumplimiento de un convenio urbanístico es el establecido en el artículo 1964.2 del Código Civil, de 5 años:
“Las acciones personales que no tengan plazo especial prescriben a los cinco años desde que pueda exigirse el cumplimiento de la obligación. En las obligaciones continuadas de hacer o no hacer, el plazo comenzará cada vez que se incumplan”.
Debemos aclarar que solo podemos reclamar el incumplimiento de un convenio urbanístico por parte de la Administración autonómica en términos indemnizatorios, es decir, no se puede obligar al ayuntamiento a cumplir con lo establecido en dicho convenio.
Tampoco podemos solicitar la nulidad de un planeamiento contrario al convenio urbanístico concertado válidamente.
¿Cómo reclamar una indemnización por el incumplimiento del convenio urbanístico?
Las empresas podían solicitar una indemnización por incumplimiento del convenio que consistía en el precio del terreno cedido a la fecha de la cesión más intereses legales que se derivaran a partir de ese momento.
Sin embargo, el Tribunal Supremo ha incluido en la indemnización la diferencia existente entre el aprovechamiento reconocido en el convenio urbanístico y la que se reconoce por el planeamiento, pero en cualquier caso estamos ante casos muy complejos y casuísticos.
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