Incumplimiento convenio urbanístico: ¿Qué es un convenio urbanístico? ¿Qué efectos tiene el incumplimiento de un convenio urbanístico? ¿Cómo actuar ante un incumplimiento de un convenio urbanístico? ¿Quién tiene derecho a indemnización por el incumplimiento de un convenio urbanístico? A continuación, el abogado experto en Derecho Urbanístico, Fernando Ortega, responde a estas preguntas.
Introducción
Un convenio urbanístico es una figura legal que permite a las administraciones públicas establecer acuerdos con ciudadanos y empresas para la planificación y el desarrollo urbano.
Estos convenios son muy utilizados en España y otros países como una manera de involucrar a los ciudadanos y empresas en el desarrollo urbanístico y la ordenación territorial.
Para muchos juristas, estos convenios tienen categoría de contratos, aunque la ley no los considere como tales, entre las administraciones y los particulares, vinculantes para las partes, por lo que cuando una de ellas no hace lo acordado se puede hablar de incumplimiento de un convenio urbanístico.
El incumplimiento de los convenios urbanísticos puede tener efectos parecidos sin importar cuál de los dos lados, la Administración o los administrados, haya incumplido: deben cumplir con lo acordado en el convenio, o aceptar de algún modo que no lo harán.
Fernando Ortega Cano, abogado experto en Derecho Urbanístico.
¿Qué es un convenio urbanístico?
Un convenio urbanístico es un acuerdo de carácter jurídico entre una determinada Administración y personas naturales y jurídicas (empresas o asociaciones de propietarios, etc.), para la planificación o la gestión de determinado espacio o territorio.
El convenio urbanístico es un instrumento jurídico del que se sirven sobre todo las comunidades autónomas y los ayuntamientos para promover el desarrollo urbanístico, en conjunto con empresarios y particulares.
Es un procedimiento al que las comunidades autónomas y ayuntamientos pueden acudir cuando necesitan cambiar alguna pauta del plan de ordenamiento, o cuando no cuentan con presupuesto o recursos financieros para desarrollar un espacio urbanístico.
Esto nos señala los dos tipos de convenio urbanístico más frecuentes en España: el convenio urbanístico de planificación y el convenio de gestión.
El convenio de planificación gira en torno al ordenamiento, y es parte de una búsqueda de consenso para cambiar la ordenación urbanística, de un modo que beneficie a la Administración y a los particulares.
El convenio urbanístico de gestión es aquel que se realiza para facilitar la ejecución de los planes de ordenación, que puede implicar proyectos urbanísticos compartidos entre la Administración y el sector privado; o la creación de condiciones legales y administrativas para la ejecución de proyectos solo con fondos privados.
Un ejemplo muy frecuente de convenio urbanístico es aquel donde la Administración se compromete a crear la vialidad y las redes de servicio, y el sector privado la construcción de viviendas y otras infraestructuras.
En un caso como el del ejemplo, si la Administración no da los primeros pasos, o desvía los recursos presupuestados para otros proyectos, atrasando este, podría hablarse del incumplimiento de un convenio urbanístico.
¿Qué efectos tiene el incumplimiento de un convenio urbanístico?
El incumplimiento de los convenios urbanísticos puede tener efectos parecidos sin importar cuál de los dos lados, la Administración o los administrados, haya incumplido: deben cumplir con lo acordado en el convenio, o aceptar de algún modo que no lo harán.
En este último caso la contraparte puede exigir una indemnización.
Aunque, de acuerdo con la ley, los convenios no tengan carácter normativo, ambas partes están obligadas a cumplir con lo acordado y, de no hacerlo y declarar la resolución del convenio, a pagar las indemnizaciones correspondientes.
En el ejemplo que utilizamos más arriba, al fallar el ayuntamiento, los desarrolladores del urbanismo tendrían derecho a solicitar una indemnización.
En caso inverso, digamos, el de una empresa urbanística que se comprometió a construir un centro deportivo y no lo hizo, sería el ayuntamiento el que podría exigir una indemnización.
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¿Cómo actuar ante un incumplimiento de un convenio urbanístico?
Tal y como señalamos antes, el primer paso es exigir a la Administración, el ayuntamiento o la comunidad autónoma, que cumpla con lo acordado en el convenio urbanístico.
Al no obtener resultados positivos, el siguiente paso será exigir la resolución del convenio y la indemnización correspondiente si esta tiene lugar.
De acuerdo con el Tribunal Supremo, en sentencia de 23 de junio de 2021 (STS 2624/2021), el primer paso en caso de incumplimiento de un convenio urbanístico, por demora o retraso, es el de la acción de resolución del convenio, y/o ejecución de la responsabilidad contractual.
Esta sentencia no reconoce que en esta clase de convenios la Administración tenga que responder a una reclamación por responsabilidad patrimonial, aunque también plantea posibles excepciones, si se puede determinar que el particular o la empresa sí sufrió daños a su patrimonio debido al incumplimiento, por lo que debería ser indemnizado.
Otro aspecto lo constituye de cuánto tiempo dispone el particular para reaccionar ante un incumplimiento de un convenio urbanístico, pues se manejaban plazos que iban desde los 4 hasta los 15 años.
En este caso, también la decisión provino del Tribunal Supremo que, en 2020, determinó que el plazo de prescripción para poder reclamar el incumplimiento de un convenio de esta naturaleza es el que establece el Código Civil en el artículo 1964.2: 5 años.
Estos pasos deben darse en primer lugar ante la Administración responsable del incumplimiento, y luego ante los tribunales en lo contencioso administrativo.
¿Quién tiene derecho a indemnización por el incumplimiento de un convenio urbanístico?
En principio, tienen derecho a indemnización todos aquellos que hayan firmado un convenio urbanístico y se hayan visto perjudicados por su incumplimiento. Aunque la STS 2624/2021 parece decir lo contrario.
De acuerdo con esta sentencia, no se puede hace una reclamación patrimonial a la Administración, aunque sí exigir los recursos financieros que se hayan entregado en el marco del convenio, una vez que se haya ejecutado la resolución del convenio.
Esta sentencia también reconoce que en caso de que se pueda determinar que la contraparte del convenio en la Administración sufrió perjuicios materiales o financieros, estos sí tendrían derecho a reclamar la indemnización.
Veamos dos ejemplos:
El propietario de unas parcelas cede algunas al ayuntamiento bajo un convenio urbanístico en el que dichas parcelas van a cambiar su calificación para poder ser urbanizables (es posible siempre y cuando no contravenga las normativas de la Ley de Suelos).
Pasan los años y el ayuntamiento no da los pasos requeridos y el propietario de las parcelas establece una reclamación.
En casos similares, los tribunales recientemente han fallado a favor de la Administración, al determinar que no hay un daño que indemnizar.
En cambio, en el caso de un convenio urbanístico donde un promotor hubiera iniciado un desarrollo urbanístico, y el ayuntamiento no hubiera cumplido con su parte del convenio, sí habría lugar para una indemnización.
El tema de las indemnizaciones y la responsabilidad patrimonial en el incumplimiento de convenio urbanístico sigue siendo un tema de debate en las distintas comunidades autónomas.
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