¿Cómo redactar un convenio urbanístico?¿Qué requisitos tiene un convenio urbanístico?¿Cuál es su vigencia? El abogado experto Fernando Ortega Cano ofrece su colaboración para que todos los ciudadanos puedan resolver sus dudas más frecuentes en la materia.
Introducción a ¿Cómo redactar un convenio urbanístico?
El asunto del convenio urbanístico suele ser bastante complejo, por eso el espacio de hoy está dedicado a ampliar un poco más la información relativa a lo que concierne a este tipo de convenios. Si le interesan estas cuestiones, siga leyendo.
¿Qué es un convenio urbanístico?
Un convenio urbanístico es un acuerdo concertado entre una Administración Pública y personas jurídicas o físicas para colaborar de forma consensuada en las potestades urbanísticas, que pueden implicar tanto modificaciones del planeamiento como su ejecución.
Con un convenio urbanístico se alcanzan acuerdos y se establecen las líneas a seguir por las personas jurídicas y físicas, de un lado, y por las Administraciones, organismos y entidades públicas por el otro.
Es un contrato con carácter jurídico-administrativo a todos los efectos, y como tal, debe cumplirse. Todo lo que se refiera a su cumplimiento e interpretación, así como sus efectos y extinción, son competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Algo elemental es que su valor está adherido al Plan de Ordenación, no puede funcionar fuera de él. Es decir, cualquier convenio urbanístico deberá ser interpretado en función del Plan, y jamás al contrario, sin que esto perjudique las obligaciones derivadas para los firmantes.
¿Un convenio urbanístico es igual que un contrato?
Cuando decimos que es un contrato nos referimos a que su naturaleza jurídica es la misma que la de un negocio jurídico contractual (vinculante para ambas partes), pero con una condición: que no comprometa la potestad de planeamiento urbanístico.
En otras palabras, el convenio urbanístico no puede obligar a una Administración pública a ir en contra del Plan o del interés público.
Se dice que es un instrumento contingente porque permite la colaboración y el involucramiento de personas físicas o jurídicas para los planes urbanísticos, aunque, como ya expusimos, la Administración siempre podrá ejercer su potestad urbanística con actos imperativos y unilaterales si se considera que el convenio no es acorde al Plan.
La proliferación en los últimos años de tales convenios puede leerse como una evidencia de la ineficacia de estos instrumentos unilaterales para cumplir los objetivos del Plan de Ordenación.
Origen de los convenios urbanísticos
En la legislación española existen desde el siglo XIX, pero es desde 1956 que se menciona expresamente el convenio urbanístico para la ejecución de un Plan y se habla de “urbanismo concertado”, potenciado en la Ley del Suelo de 1976 en los Programas de Actuación Urbanística en suelo urbanizable sin programa.
A partir de 1975, con el cambio del régimen político español, se refuerza el principio de participación ciudadana mediante el convenio urbanístico.
Todo esto es para explicar que los convenios urbanísticos son una figura muy utilizada por las distintas comunidades autonómicas para favorecer la participación de particulares en el planeamiento urbanístico y de la conveniencia de hacerlo en vista de que no siempre las Administraciones pueden cumplir con los objetivos.
La colaboración referida al convenio urbanístico de planeamiento, por ejemplo, es la establecida entre un particular y un Ayuntamiento mediante la cual este último se compromete a calificar o clasificar terrenos con determinados usos o intensidades, y el particular a compensar beneficios adquiridos aumentando cesiones gratuitas que no sean superiores a las que prevé la ley.
Como el particular no puede obligar mediante el convenio a que la Administración renuncie a sus potestades autonómicas en cuanto a materia urbanística, él mismo estará actuando también en interés del bien público.
Fernando Ortega Cano, abogado experto en derecho urbanístico
La parte privada, encarnada en el particular, tiene garantizada su participación en la ordenación urbanística, aunque la responsabilidad de esta ordenación recaiga completamente sobre los poderes públicos.
Así, pues, los convenios urbanísticos vienen a ser una manifestación de esa colaboración del sector privado en la actuación urbanística. Implica un acuerdo de voluntades cuyo objetivo es el interés general, que facilita tanto el desarrollo como la gestión y ejecución del planeamiento.
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Requisitos
Para que un convenio urbanístico sea adecuado para los fines públicos de actuación urbanística debe reunir los siguientes aspectos:
- si las partes reúnen aquellos requisitos de capacidad necesarios para convenir;
- Si el procedimiento de aprobación de los convenios se cumplió, así como todas las formalidades legales establecidas;
- Si el objeto del convenio no es contrario al interés público, ni al principio de buena administración, ni al ordenamiento jurídico. Debe quedar en el expediente suficientemente claro que el interés público es el referente del convenio;
- si los efectos urbanísticos se cumplieron (si los acuerdos establecidos se hicieron realidad de acuerdo con las condiciones estipuladas y en los plazos señalados).
Tipos de convenios urbanísticos
Los convenios urbanísticos, habitualmente, pueden ser de planeamiento y de gestión. Los primeros son los que dentro de sus cláusulas determinan o prevén el requerimiento de una modificación de un instrumento de planeamiento en vigor.
En estos casos, el convenio se erige en una modificación en el futuro del planeamiento.
Por su parte, los convenios de gestión pretenden facilitar el desarrollo y ejecución del planeamiento a través de sistemas de ejecución urbanística que acorten plazos y aúnen voluntades, y que colaboren en la implantación de las determinaciones que el planeamiento prevé.
Los convenios de gestión suelen concretar aquellas obligaciones y derechos establecidos tanto en la legislación urbanística como en los planes. De allí que algunas legislaciones autonómicas requieran informes técnicos previos que justifiquen el interés público.
Límites de los convenios urbanísticos
En términos generales, un convenio urbanístico debe tener las siguientes limitaciones:
- no puede contravenir normas con rango de ley o reglamento, a menos que haya una habilitación normativa específica, o cuando se trate de convenios de planeamiento;
- las administraciones públicas son las únicas que tienen las facultades de disponer de las potestades urbanísticas. Esto se traduce en la indisponibilidad de las potestades urbanísticas, que prohíben que los convenios las limiten;
- el respeto al procedimiento establecido: por un lado, obliga a la Administración a seguir el rumbo procedimental para la modificación de los Planes, y por otro a impedir que el procedimiento no esté acorde con el interés general;
- en tanto la Administración tiene que servir al interés público y general primario que se le encomienda por ley, el convenio urbanístico será admisible siempre que haya una confluencia verdadera entre el interés público y el particular;
- la prohibición de pactar reservas de dispensación, o lo que es lo mismo, un trato singular o de favor hacia el particular;
- la prohibición de establecer obligaciones o cesiones más gravosas, superiores a las que contempla la ley para la propiedad, en perjuicio de los propietarios afectados;
- debe justificarse en el expediente del convenio que para ese convenio concreto suscrito con la Administración y el particular no cabe la concurrencia pública. En la información pública se deben promover actividades que incentiven la participación ciudadana.
¿Quién cuenta con la competencia legal para aprobar los convenios urbanísticos?
Tanto los órganos competentes de las comunidades autónomas como de la administración municipal pueden suscribir convenios urbanísticos. En los primeros casos en que se afecte la ordenación territorial o urbanística, se acude a las normas de cada Comunidad Autónoma.
En el segundo caso, el alcalde o el Pleno o la Junta de Gobierno Local –en municipios de poca o gran población, respectivamente– son los facultados para celebrar convenios que afecten planes generales o de desarrollo.
En el caso de los municipios con poca población, el Pleno tendrá la atribución de enajenar los bienes si su cuantía excede el 10 % de los recursos ordinarios del presupuesto o sea más de 3 millones de euros, y del alcalde si no se sobrepasan estas cifras.
¿Es obligatorio redactar un convenio urbanístico?
La regulación del convenio urbanístico recae en la exclusiva competencia de las comunidades autónomas. Hay varias que reconocen expresamente la validez de estos convenios y han establecido distintos límites.
Por ejemplo, en la Comunidad Valenciana, en Galicia, en la Comunidad Foral de Navarra, en la Comunidad de Madrid, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Aragón y la Comunidad Canaria se admite el convenio urbanístico.
En este sentido, celebrar un convenio urbanístico entre un particular y administraciones autonómicas de cualquiera de estas comunidades exige la obligatoriedad de la redacción del convenio.
Cuando el convenio urbanístico plasma lo que se establece en el planeamiento, garantiza por un lado las expectativas de aprovechamiento, en buen sentido, de la Administración ante la cesión de terrenos de cesión obligatoria.
Por otro, favorece y facilita la gestión urbanística al concretar modificaciones de edificabilidad en los terrenos propiedad del particular, siempre que no arriesgue la potestad última autonómica, que es irrenunciable e indisponible.
En tanto marco legal, redactar un convenio urbanístico siempre será preferible a no hacerlo.
Supuesto de ejemplo
Por ejemplo, en algunas comunidades autónomas el convenio facilita la actuación urbanística y lima puntos de fricción ab initio entre una Administración y sus administrados.
Por tanto, no es un mero acto de trámite: se dirige a la preparación y puesta en marcha de una actuación urbanística posterior.
Como instrumento de una acción concertada entre una Administración y unos particulares, garantiza una acción urbanística eficaz, el logro de objetivos específicos y concretos y una efectiva ejecución de actuaciones provechosas para el interés público.
¿Hasta cuándo está vigente el convenio urbanístico?
Un convenio urbanístico produce efectos urbanísticos cuando se incorpora al Plan, y hasta allí será considerado como tal. Es decir, una vez incorporado al Plan dejará de ser convenio.
A partir de allí correrá la misma suerte que el Plan, y si en su redacción hay determinaciones del planeamiento que sean nulas, lo serán en la medida en que en el Plan también lo sean.
Por otra parte, un convenio urbanístico estará vigente hasta que se realice lo estipulado en él, o hasta que la ejecución del Plan o Programa se lleve a cabo en los plazos previstos.
Por ejemplo, si se celebra un convenio entre un ayuntamiento y un particular en donde este le cede al primero unos terrenos a cambio de reconocer un determinado aprovechamiento urbanístico, y el ayuntamiento se apropia del terreno sin cumplir con su parte de la contraprestación.
En este caso, el convenio urbanístico terminaría al no cumplir el ayuntamiento con lo que, según la naturaleza contractual, se le exige.
¿Se puede modificar el convenio urbanístico?
Un convenio urbanístico, como hemos visto, es un contrato suscrito entre una Administración pública y un particular para ejecutar acciones urbanísticas en aras del bien general y público.
En virtud de esto, tal convenio puede anularse, resolverse o desistirse. Modificarlo, en rigor, sería aceptable en aquellos casos en los que pudieran interpretarse como contrarios al ordenamiento jurídico existente, o al Plan de Ordenación.
Si se celebra un convenio urbanístico, pero en él no se contempla el interés público y general, será prácticamente nulo.
Si la Administración incumple un convenio no por inacción, sino por imposibilidad en la ejecución (por causas legales, ambientales, etc.) se procede a la resolución del convenio urbanístico y cada una de las partes hará una devolución de lo recibido por contraprestación.
¿Cómo se modifica?
Como figura contractual, un convenio podría modificarse agregando cláusulas o eliminándolas. En términos generales, se puede modificar si así lo admiten las leyes autonómicas que lo rigen.
En este sentido, un convenio de tal naturaleza puede no ser una figura estática, sino que puede cambiar con las leyes más actuales, para adaptarse a ellas. Es necesario, de hecho, que vaya acorde con el marco legal existente en la comunidad autónoma.
En todo caso, hay que hacer notar que la Administración tiene la facultad de modificar y resolver unilateralmente el convenio, aunque no puede ejecutarla para anular los actos dictados para cumplir con el convenio.
Estos actos son independientes del convenio y solamente pueden ser examinados mediante la revisión o revocación, si bien declarar nulo el convenio puede generar la revisión de los actos.
En estos casos, las partes pueden solicitar o la adecuación o la resolución del convenio, si las circunstancias que se tuvieron en cuenta cambiaron.
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