Caducidad y prescripción: ¿en qué se diferencian en derecho administrativo?

caducidad y prescripción

Caducidad y prescripción: ¿Cuál es su diferencia en el derecho administrativo?, ¿qué plazos y efectos tiene cada una?, ¿cómo se computa la caducidad y la prescripción? Encuentra todo lo relacionado al Derecho Administrativo en nuestro blog, de la mano de Fernando Ortega Cano, abogado experto en Derecho urbanístico.

Introducción: ¿Qué es la caducidad en un proceso administrativo?

Se puede afirmar que los procedimientos administrativos caducan (a imagen y parecido de ciertos alimentos). Se trata de una caducidad marcada por el ordenamiento jurídico, no por un posible mal del procedimiento, sino porque la ley no quiere que los procedimientos se prolonguen indefinidamente en el tiempo.

La LPAC establece las reglas a respetar en todos los procedimientos administrativos, tanto si se inician de oficio como a solicitud de persona interesada.

En los procedimientos iniciados de oficio:

El art. 25 LPAC indica que si el procedimiento es susceptible de acabar con una resolución desfavorable por el interesado (ej. una multa de tráfico) y la Administración no lo acaba dentro del plazo fijado para hacerlo, el procedimiento caducará.

Es decir, la mala administración, en este caso; no finalizar el procedimiento dentro de plazo, supone una consecuencia negativa para la Administración. La Administración tendrá que declarar la caducidad, acabar el procedimiento y no podrá dictar el acto desfavorable a pesar de que puede abrir otro procedimiento e intentar, en esta segunda ocasión, que no caduque.

Todo ello, siempre que no se produzca otro fenómeno diferente de la caducidad, que es la prescripción de la infracción o de la sanción de tráfico.

En los procedimientos iniciados a solicitud de persona interesada:

El art. 95 advierte que si una vez iniciada el procedimiento se produce una paralización del mismo por una causa imputable al interesado en relación con trámites indispensables, la Administración le advertirá de la posible caducidad del procedimiento y le dará tres meses porque haga lo que haga falta para evitar la paralización.

Por ejemplo: aportar el documento imprescindible. Si no lo hace dentro de este plazo, la Administración dictará una resolución declarándola y le comunicará al interesado, salvo que la Administración considere que es de interés general, continuar con el procedimiento.

En caso contrario, si no es por una causa imputable, perderá el trámite pero el procedimiento continuará. Por ejemplo: abierto un trámite de audiencia, no se presentan alegaciones en plazo.

Caducidad y prescripción: ¿Cuándo caduca un procedimiento administrativo?

Todo lo que necesitamos saber para responder esta pregunta está en el art. 21 de la LPAC. Un artículo largo, que pasamos a explicar lo más sencillamente posible.

En principio el plazo máximo para resolver y notificar lo fija la norma jurídica sectorial que regule el procedimiento concreto en cada sector de actividad administrativa.

Al tratarse de conductas infractoras que no se agotan en un único acto o que el acto único se prolonga a lo largo del tiempo, la ley ha concretado que el plazo de prescripción se inicia a partir de la finalización de la conducta infractora, de forma que en el caso de las infracciones continuadas el plazo de prescripción se inicia desde la comisión de la última infracción, y en el caso de las infracciones permanentes, el dicho plazo empieza a partir del cese de la única conducta infractora.

Fernando Ortega Cano, abogado experto en Derecho Urbanístico, por datos objetivos.

Ahora bien, la LPAC, no quiere que sectorialmente se establezcan plazos demasiado largos, y opta por establecer un límite. Las normas jurídicas sectoriales (vivienda, extranjería, medio ambiente…) en los miles y miles de procedimientos administrativos no pueden fijar un plazo superior a los 6 meses para resolver y notificar.

Hay solo una excepción a este límite de 6 meses: que una norma con rango de ley (que tiene que provenir de un parlamento, estatal o autonómico, en función de quien tenga las competencias en el concreto sector) o el Derecho de la Unión Europea establezcan un plazo superior. En estos dos casos, sí será posible establecer más de 6 meses.

¿Qué efectos tiene la caducidad de un proceso administrativo?

La caducidad no producirá por sí sola la prescripción. Además, en los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a este los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad.

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¿Qué es la prescripción en materia administrativa?

La prescripción es una causa de extinción de la responsabilidad que en gran parte se justifica por el principio de seguridad jurídica. Dado que resulta incompatible con este principio que se mantenga la posibilidad que se exija responsabilidad por unos determinados hechos de manera indefinida en el tiempo, el instituto de la prescripción concreta el espacio temporal durante la cual, en materia de potestad sancionadora de la Administración, y respectivamente, se puede exigir responsabilidad por la comisión de una infracción y se puede ejecutar una sanción impuesta.

Así, mediante el establecimiento de plazos de prescripción, se establece de manera objetiva el punto temporal a partir del cual la Administración ya no puede sancionar una conducta pretendidamente infractora. Incluso, si se tercia, ya no puede exigir el cumplimiento de una sanción.

La consecuencia del ejercicio de la acción punitiva cuando la infracción ya ha prescrito es la nulidad de pleno derecho de la sanción.

Caducidad y prescripción: ¿Cuándo prescribe un proceso administrativo?

Sobre los plazos de prescripción de infracciones y sanciones, la Ley 40/2015 no presenta ninguna novedad respecto a la legislación anterior. Reproduce en el artículo 30.1 el que establecía el precedente artículo 132.1 de la Ley 30/1992: encarga la fijación de los dichos plazos de prescripción a las leyes específicas.

Además, establece como reglas supletorias, si las leyes reguladoras no fijan plazos de prescripción, que las infracciones muy graves prescriben en el plazo de tres años. En caso de ser graves, en el plazo de dos años. Y por último, las leves, en el plazo de seis meses.

Aparte, las sanciones impuestas por faltas muy graves prescriben en el plazo de tres años, las impuestas por faltas graves en el plazo de dos años y las impuestas por faltas leves después de un año.

¿Cómo se computa la prescripción en un proceso administrativo?

La Ley 40/2015 no modifica el dies a quo del plazo de prescripción de las infracciones, es decir; la fecha a partir de la cual se empieza a contar el plazo de prescripción, que es la fecha en que la infracción se haya cometido.

La ley incorpora ahora una precisión respecto a las infracciones continuadas o permanentes, y señala que en estos casos el plazo de prescripción empieza a correr desde que finalizó la conducta infractora.

El concepto de infracción continuada no estaba recogido a la Ley 30/1992, sino que aparecía al segundo inciso del artículo 4.6 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, con una definición que ha sido elevada a rango de ley por el artículo 29.6 de la Ley 40/2015.

En ella se describe como la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo precepto administrativo o preceptos administrativos parecidos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando una ocasión idéntica.

Se exige para que se aprecie la infracción continuada la concurrencia de los requisitos siguientes:

  • Ejecución de una pluralidad de actos por el mismo sujeto responsable, próximos en el tiempo, que obedezcan a una práctica homogénea en el modus operandi por la utilización de medidas, instrumentos o técnicas de actuación similares.
  • Actuación del responsable con dolo unitario, en ejecución de un plan previamente concebido que se refleja en todas las acciones plurales que se ejecutan o con dolo continuado, que se proyecta en cada uno de los actos ejecutados al renovarse la voluntad infractora al presentarse una ocasión idéntica a la precedente.
  • Unidad del precepto legal vulnerado de modo que el bien jurídico lesionado sea coincidente, de igual o semejante naturaleza.

La Ley 40/2015 no trata de manera diferenciada la infracción continuada y la infracción permanente. En realidad, no define la infracción permanente, e incluso parece identificarla con la infracción continuada en el artículo 30.2 (en el caso de infracciones continuadas o permanentes).

El Tribunal Supremo, en sentencias como la de 3 de mayo de 2015 y las de 24 de octubre y 4 de noviembre de 2013, se ha ocupado de distinguir entre una y otra modalidad, e indica que:

Al tratarse de conductas infractoras que no se agotan en un único acto o que el acto único se prolonga a lo largo del tiempo, la ley ha concretado que el plazo de prescripción se inicia a partir de la finalización de la conducta infractora, de forma que en el caso de las infracciones continuadas el plazo de prescripción se inicia desde la comisión de la última infracción, y en el caso de las infracciones permanentes, el dicho plazo empieza a partir del cese de la única conducta infractora.

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