Denuncias en los Jurados de riego: ¿Qué son los Jurados de riego? ¿Cuáles son las atribuciones y funciones de los Jurados de Riego? ¿Cómo se puede denunciar ante el Jurado de Riegos y cómo se resuelve? La tramitación de las denuncias. ¿Puede intervenir un abogado ante el Jurado de Riegos? ¿Cuáles son las infracciones y qué sanciones puede imponer el Jurado de Riegos? ¿Se pueden recurrir las sanciones del Jurado de Riegos? En esta ocasión, el abogado experto en Derechos reales administrativos, Jose Pascual Broch Almela, responde a continuación a estas cuestiones.
¿Qué son los jurados de riego?
Los jurados de riegos históricamente, con sus variadas formas y denominaciones, existieron antes que las propias Comunidades de Regantes, de las que ahora son un Órgano esencial. Y su fuerza creadora, a través de su “su Palabra”, en el sentido más amplio y primigenio de su palabra como ley, fue la que conformó desde el principio los derechos y obligaciones de los regantes y las consecuencias de su incumplimiento.
De ahí que podamos afirmar que fueron éstos los que dieron lugar a la organización social que hoy suponen las comunidades de regantes, recayendo en ellos el peso de toda la administración y justicia de las aguas en este complejo sistema social y económico que es el regadío.
Un repaso histórico-legal.
Fue ya en 1275, como nos recuerda el Juzgado Privativo de Aguas de Orihuela, que el Rey Alfonso X El Sabio, al conquistar las tierras de la Vega del Segura, manteniendo los privilegios de justicia y administración del regadío árabe, nombra el primer Juez de Aguas del que se tiene constancia.
Y de ahí, a la Constitución de 1978, cuyo art. 125 contempla la participación de lo los ciudadanos en la Administración de Justicia a través de los tribunales consuetudinarios y tradicionales: reconocimiento Constitucional que hoy tienen en el art. 19. 2, 3 y 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia y el Consejo de Hombres Buenos de Murcia, y por el que está luchando el Juzgado Privativo de Aguas de Orihuela.
El Jurado de Riegos, al igual que la Asamblea General y la Junta de Gobierno, ha de tener un funcionamiento permanente y visible: una posición que trascienda a los comuneros y al resto de la sociedad
Y aunque no todas las Comunidades puedan llegar ahí, al menos por ahora, está claro que han sido los Tribunales, Heredamientos y Juzgados de Aguas, los que han sentado las bases de nuestras actuales comunidades de regantes, con la doble naturaleza de la autorregulación, con la potestad de dictar normas, y de enjuiciarlas y ejecutarlas.
El actual Texto Refundido de la Ley de Aguas del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio:
Recoge el espíritu y texto de las anteriores normas, la Ley de Aguas de 3 de agosto de 1866 y la posterior de 13 de junio de 1879, han conformado las comunidades de regantes como hoy las conocemos, y, junto a la Asamblea General y Junta de Gobierno, recogen la figura del Jurado de Riegos, como órgano específico encargado del enjuiciamiento, si bien con una vertiente más administrativa y no tan judicial.
Así la Ley de Aguas vigente, Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio
– Mantiene la pervivencia de las organizaciones tradicionales: allí donde existan jurados o tribunales de riego, cualquiera que sea su denominación peculiar, continuarán con su organización tradicional (Art. 85).
– Regulación en los estatutos y ordenanzas: establecerán las previsiones correspondientes a las infracciones y sanciones que puedan ser impuestas por el jurado de acuerdo con la costumbre y el procedimiento propios de los mismos (Art. 82).
– Potestad de Ejecución: Cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los tribunales o jurados de riego.. . gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron (Art. 83.4).
– El Jurado como Órgano de la comunidad (Art. 84.6) : le corresponde conocer las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la comunidad en el ámbito de las ordenanzas e imponer a los infractores las sanciones reglamentarias, así como fijar las indemnizaciones que puedan derivarse de la infracción.
Aun en su relegado papel de “tribunales administrativos”, es misión de los Jurados impartir justicia entre los regantes, que no es función menor, sino de trascendental importancia, y de ahí la conveniencia de rescatarla donde haya desaparecido o esté en desuso y de fortalecerla donde su intervención sea esporádica u ocasional.
Aunque escasa y sintética, la regulación legal recoge sus notas esenciales:
– El peso histórico de la institución, que ha perdurado a través de los siglos, por no decir milenios,
– La capacidad de autorregulación que siempre han tenido las organizaciones de riego, y en particular las Comunidades de Regantes, que pueden convertir sus normas internas en ley para sus integrantes.
– El régimen de infracciones y sanciones con sus particular régimen jurídico:
· El carácter de recurrible ante los tribunales contencioso-administrativos
· La posibilidad de ejecución forzosa de sus acuerdos por si mismos y sin necesidad de acudir al auxilio de otra autoridad.
Siendo además los propios comuneros quienes eligen de entre ellos a las personas que les van a juzgar: art. 216.3,a del RDPH, atribuye la Asamblea General la facultad de elegir a los miembros (vocales) del jurado de riegos. (régimen sancionador que los diferencia claramente del que puedan predicar o aplicar otro tipo de asociaciones y agrupaciones, que carecen de esas específicas notas).
Sus instrumentos ya los conocemos, se han apuntado antes.
– El catalogo de infracciones y sanciones que toda ordenanza debe tener Art. 82 de la Ley, y 223 de RDPH.
– El Reglamento que regula su funcionamiento y ha de ser garantía de su correcto proceder: será garantía para la propia institución y garantía para el comunero art. 216.3.c del RDPH.
– El régimen de recursos ante sus fallos o resoluciones Art. 227 Rdph.
– Y el régimen de ejecución de los mismos Arts. 83.4 Ley y 212. Rdph.
El Jurado de Riegos puede actuar y constituirse tanto en virtud de denuncia de un comunero como por la denuncia interpuesta a éstos por los agentes o guardas de la propia Comunidad de Regantes, en ambos casos siempre que por unos u otros se haya observado una conducta que pueda ser constitutiva de infracción.
Jose Pascual Broch Almela, abogado experto en Derechos reales administrativos.
¿Cuáles son las atribuciones y funciones de los Jurados de Riego?
El mandato fundamental viene contenido en el art. 84-6 de la vigente Ley de Aguas:
Al jurado corresponde conocer las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la comunidad en el ámbito de las ordenanzas e imponer a los infractores las sanciones reglamentarias, así como fijar las indemnizaciones que puedan derivarse de la infracción.
Los procedimientos serán públicos y verbales en la forma que determine la costumbre y el reglamento. Sus fallos serán ejecutivos.
Aun cuando de una primera lectura pueda parecer que sus competencias se refieran sólo al procedimiento sancionador y la fijación de indemnizaciones, como acertadamente pone de relieve Juan Antonio Bolea Foradada, “importa ya desde el principio dejar sentado que en el precepto transcrito se confieren al jurado dos atribuciones absolutamente distintas y desconectadas entre sí, aclaración necesaria por cuanto es frecuente la creencia de que en sus dos apartados se contempla un mismo supuesto referido exclusivamente al ejercicio de la potestad sancionadora” (Las Comunidades de Regantes, pag. 254, 3ª Edición-2016).
Esta dualidad ya venía recogida, y mejor explicitada por separado, en el art. 244 de la Ley de Aguas de 1878, y en los artículos 10 y 11 del modelo de Reglamento para los Jurados de Riego Aprobado por Real Orden de 25 de junio de 1884, y que como ya sabemos, han seguido tradicionalmente la mayoría de las Comunidades de Regantes de España (por lo menos hasta la publicación en las páginas web de las distintas Confederaciones Hidrográficas de diversos modelos de ordenanzas y reglamentos -aun cuando ya antes de la explosión de internet se facilitaran “modelos en papel”-).
Son pues sus atribuciones:
- La resolución de las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la Comunidad.
- Sancionar las infracciones de las Ordenanzas.
- Además de imponer las indemnizaciones que se deriven de la infracción.
Una primera y en ocasiones olvidada función la de resolver las cuestiones de hecho, que enlaza directamente con el origen de los Jurados en su labor primigenia de ordenar el riego y resolver las discrepancias y disputas de los regantes, si bien se han de efectuar dos precisiones.
En primer lugar:
Que dicha función en muchas comunidades se ha desplazado a la Junta de Gobierno, que en el despacho ordinario de sus asuntos resuelve tales discrepancias.
En segundo lugar:
Que la automatización de procesos derivada de la modernización del regadío y la introducción de controles electrónicos, supone la eliminación de muchos de los aspectos que podían dar lugar a conflicto entre los comuneros, y su desplazamiento a un eventual conflicto con la propia Comunidad derivado del monopolio que suele tener en la aplicación y control del riego modernizado y sobre los elementos que lo hacen posible: electroválvulas, telecontrol, casetas de hidrantes y contadores cerradas, etc…
Con todo, es necesario reivindicar dicha labor, legalmente prevista y atribuida, y no por casualidad, sino por el principio de autorregulación que caracteriza a las comunidades de regantes; y ello ya se trate de comunidades modernizadas o con el regadío tradicional, y en todos los casos que sea posible, y “rescatar” de las juntas de gobierno para el Jurado esta función mediadora y jurisdiccional, ajena a su función ejecutiva y de dirección.
Normas de procedimiento: ¿Cómo se puede denunciar ante el Jurado de Riegos y cómo se resuelve?
En cuanto a las normas de procedimiento, previstas en el citado art. 84.6 de la L.A. son brevemente desarrolladas en el art. 215 del RDPH:
1. Los procedimientos del Jurado serán públicos y verbales y sus fallos, que serán ejecutivos, se consignarán por escrito con expresión de los hechos y de las disposiciones de las Ordenanzas en que se funden, así como de la cuantía de la sanción, de la indemnización y de las costas, en su caso.
Tomará sus acuerdos y dictará sus fallos por mayoría absoluta, siendo necesario para su validez la concurrencia del número de Vocales que exijan los Estatutos. En caso de empate decidirá el voto del Presidente.
Pero nuevamente hay que tomar en cuenta que:
– En primer lugar y con respeto de lo expuesto, se aplicará el procedimiento previsto en las Ordenanzas y Reglamento el Jurado.
– Y que dichas previsión se han de poner hoy en relación con lo previsto en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo, y el vigente derecho administrativo sancionador y procedimiento electrónico, aplicable fundamentalmente en cuanto al régimen de notificaciones.
La tramitación de las denuncias
El Jurado de Riegos puede actuar y constituirse tanto en virtud de denuncia de un comunero como por la denuncia interpuesta a éstos por los agentes o guardas de la propia Comunidad de Regantes, en ambos casos siempre que por unos u otros se haya observado una conducta que pueda ser constitutiva de infracción.
En todo caso será necesario comunicar la denuncia al presunto infractor mediante notificación fehaciente , convocándole para la vista o sesión el jurado, apercibiéndole que acuda con las pruebas de que intente valerse, sin perjuicio de las que pueda acordar el Jurado.
Las vistas suelen seguir esquema de un pequeño juicio, en el que bajo la dirección del Presidente del Jurado de Riegos y tras oír la denuncia formulada, se escucha a las partes y sus motivos o alegaciones, y si es necesario se practican pruebas, testificales o periciales – sobe todo cuando hay que fijar importe de daños e indemnizaciones-, y finalmente se pronuncia el Fallo, que puede dictarse en ese acto o redactarse y notificarse posteriormente.
La regulación se contiene en los arts. 224 y 225 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico.
Artículo 224. 1. El Jurado estará constituido por un Presidente, que será uno de los Vocales de la Junta de Gobierno, designado por ésta y por el número de Vocales y suplentes que, determinado por las Ordenanzas, elija la Junta general. Actuará de Secretario el que lo sea de la Junta de Gobierno o el que designen las Ordenanzas.
2. El Presidente convocará las sesiones del Jurado. Estas se celebrarán a iniciativa de aquél, en virtud de denuncia o a solicitud de la mayoría de los Vocales.
Artículo 225. 1. Los procedimientos del Jurado serán públicos y verbales y sus fallos, que serán ejecutivos, se consignarán por escrito con expresión de los hechos y de las disposiciones de las Ordenanzas en que se funden, así como de la cuantía de la sanción, de la indemnización y de las costas, en su caso.
Tomará sus acuerdos y dictará sus fallos por mayoría absoluta, siendo necesario para su validez la concurrencia del número de Vocales que exijan los Estatutos. En caso de empate decidirá el voto del Presidente.
2. Las sanciones que imponga el Jurado según las Ordenanzas serán pecuniarias, y su importe, que en ningún caso excederá el límite fijado en el Código Penal para las faltas, se aplicará a los fondos de la Comunidad.
Ejecutividad de los fallos del Jurado.
El propio Jurado puede ejecutar sus fallos, es decir, que la sanción impuesta como consecuencia de una infracción, y la posible indemnización, de no cumplirse voluntariamente puede utilizar la vía ejecutiva de apremio.
Así el Artículo 212. RDPH: 1. Las deudas a la Comunidad de Usuarios por gastos de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la Comunidad de Usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño.
El mismo criterio se seguirá cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de riego
¿Puede intervenir un abogado ante el Jurado de Riegos?
En todo caso el art. 82 de la Ley de Aguas determina que: Los estatutos y ordenanzas de las comunidades, en cuanto acordados por su junta general, establecerán las previsiones correspondientes a las infracciones y sanciones que puedan ser impuestas por el jurado de acuerdo con la costumbre y el procedimiento propios de los mismos, garantizando los derechos de audiencia y defensa de los afectados.
El principio de defense va estrechamente ligado a la posibilidad de recurrir a un asesoramiento especializado sobre las consecuencias y el alcance de la infracción y la propia intervención en el procedimiento.
No obstante la solución a esta cuestión no es pacifica.
Como indica Juan Antonio Bolea Foradada en su obra antes citada, (Las Comunidades de Regantes, pag. 288, 3ª Edición-2016) la cuestión ha dado origen a un Dictamen del Consejo de Estado, de 5 de diciembre de 1963, en el que llega a la conclusión de que los abogados no pueden actuar en cuanto tales en los jurados de riegos.
Y a las mismas conclusiones llega el citado autor, fundamentalmente por lo siguiente:
– La naturaleza de las comunidades de regantes es administrativa, y también lo son las resoluciones de los jurados de riegos, que no son judiciales.
– Por la propia peculiaridad del juicio de los jurados, que requiere oír a los interesados, lo que excluirá la actuación por medio de representante.
No obstante este planteamiento puede entrar en contradicción con el propio derecho de defensa, sin que pueda alegarse en contra que se trata de cuestiones de hecho, pues en todos los casos habrá un trasfondo jurídico, siquiera sea por la propia aplicación del régimen de infracciones y sanciones, o el alcance de las indemnizaciones.
En apoyo de esta tesis se cita el propio Estatuto General de la Abogacía, cuyo artículo 9 establecía que a la abogacía le corresponde la protección de todos los intereses que sean susceptibles de defensa jurídica. Y el Nuevo Estatuto, en vigor desde el 1 de julio de 2021, indica en su art. 5 que el abogado podrá ejercer su profesión ante cualquier clase de órganos jurisdiccionales o administrativos;
Por mi parte entiendo que, si bien no es conveniente su intervención dada la especificidad de los hechos que se suscitan en sede del jurado, no puede negarse de plano la intervención del letrado, aunque la misma deberá limitarse a asesorar a su cliente, o a efectuar, en su caso, precisiones o puntualizaciones, pero no a sustituirle en su intervención, dado el carácter personal de la condición de comunero y personalísimo de la condición de denunciado.
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¿Cuáles son las infracciones y qué sanciones puede imponer el Jurado de Riegos?
En materia de infracciones y sanciones, como en todo el derecho administrativo sancionador, rige, el principio de tipicidad: no puede castigarse una conducta que no esté prevista en la norma, y no puede imponerse una sanción diferente a la prevista para ese hecho.
El Jurado de Riegos tiene un papel fundamental en cuanto a la función de resolución de conflictos, que debe potenciarse y clarificarse en las comunidades de regantes como ya se ha apuntado; pero se debe también revisar y actualizar el catálogo de infracciones y sanciones, pues la mayoría de las ordenanzas siguen el modelo del siglo XIX.
De los modelos de ordenanzas consultados ( CHEBRO, CHTAJO, CHDUERO, AGENCIA ANZALUZA DEL AGUA y CHJUCAR) todos siguen -con mayores o menores variaciones- el modelo de ordenanzas de 1884, y tan sólo la Confederación Hidrográfica del Júcar ha introducido en el catálogo de infracciones algunos conceptos que acogen los daños e inobservancia obligaciones respecto a las redes presurizadas de riego y el sistema de hidrantes y contadores.
El resto de Confederaciones Hidrográficas siguen ofreciendo modelos de ordenanzas en los que prima sancionar acciones típicas del siglo XIX, – que, aunque posibles, no van a ser ya los más frecuentes- tales como derivar aguas en exceso, introducir animales, pastar y abrevar en los cauces, o no regular correctamente los sobrantes, cuando además, y paradójicamente se impone por dichos organismos el sistema de redes presurizadas en tubería y se anima o incluso obliga a la desaparición de los cauces tradicionales.
Y la única solución es acudir a la cláusula residual que para la sanción de las conductas no expresamente previstas y que supongan un perjuicio a la comunidad o uso del agua, suelen contener:
El que por cualquier infracción de esta Ordenanzas, o en general por cualquier abuso o exceso, aunque en las mismas no se haya previsto, ocasione perjuicio a la Comunidad de Regantes o a la propiedad de algunos de sus partícipes…(art. 39-13 del M.O. de la CHTajo).
Somos conscientes de la dificultad que supone a las comunidades la modificación de las ordenanzas por los requisitos de quorum exigidos, pero no podemos obviar el principio de tipicidad de las infracciones, recogido por el art. 25 de la Constitución, según el cual
Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.
Principio que, en consonancia con lo previsto en el art. 9 y el 24 de la Carta Magna, que cubre un doble fin:
- La seguridad de que no se será sancionado por un acto no previsto como infracción, y sin que se haga una interpretación arbitraria o extensiva de los hechos.
- El conocimiento de las conductas y acciones que deben observarse y respetarse, ya sea por acción o por omisión, es decir, que se puede sancionar tanto por causar perjuicios como por no cumplir obligaciones.
Por ello vemos necesario, que junto con la necesaria modernización de los regadíos , se acompañarse una también necesaria actualización de las ordenanzas, y por lo que ahora nos ocupa, del catálogo de infracciones y de los derechos y deberes de los comuneros, que es lo que en definitiva va determinar el buen orden y gobierno en y de la Comunidad.
No estará de menos que el primer paso, de ser necesario, sea la revisión o actualización del catálogo de infracciones y sanciones, o la revisión del reglamento del jurado para hacerlo más operativo, (o para adaptado al vigente e-procedimiento @dministrativo, pues, seguro que habremos de sustituir la apertura de huecos en los márgenes de tierra de los cajeros… por la alteración de los contadores y manipulación de hidrantes; las multas en escudos o pesetas… por euros; y las entregas por el portero ejecutor …por la notificación electrónic@).
Aunque también desde una perspectiva más práctica, cabe recordar que el art. 215.2 del Reglamento nos permite actualizar el importe de las sanciones sin necesidad de recurrir al complejo mecanismo de modificación de las ordenanzas: cuando la modificación consista únicamente en la actualización de la cuantía de las sanciones a imponer por el Jurado (…) bastará comunicarlo al (organismo de cuenca) y que el acuerdo se adopte en la Junta general ordinaria.
¿Se pueden recurrir las sanciones del Jurado de Riegos?
Como dice el art. 227 del Reglamento :
Las resoluciones del Jurado sólo son revisables en reposición ante el propio Jurado como requisito previo al recurso contencioso administrativo.
Cabe pues una doble posibilidad de revisión o recurso:
– El recurso potestativo de reposición, que es un recurso administrativo y se interpone ante el propio Jurado resolviéndose por ese mismo órgano. Es voluntario, es decir, se puede interponer o se puede ir directamente al recurso contencioso administrativo, y se ha de interponer en el plazo de un mes desde la notificación del fallo o resolución del jurado. Viene regulado en los artículos 123 y siguientes de la Ley de procedimiento Administrativo.
– Y el recurso contencioso administrativo. Es un recurso Judicial, que se interpone en el plazo de dos meses desde la notificación del fallo o de la resolución del recurso de reposición, y se regula por la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Conclusión final
Entiendo que reforzar la Institución, en muchas comunidades en desuso o incluso sin constituirse, es a la vez una forma de reivindicar socialmente a las propias comunidades de regantes y fortalecer su papel en la organización social.
No se trata evidentemente de promover las infracciones y aplicar sanciones para que el Jurado sea “visible”, sino de mantener la presencia de la Institución en la vida de la Comunidad: Que el comunero sepa que existe un órgano que si no cumple sus obligaciones o se extralimita en ellas, puede – sin necesidad de acudir a otras instancias, y con rapidez e inmediatez- corregir su actuación, imponerle deberes y sancionarle, con lo que:
- Favorecerá el cumplimiento de las obligaciones
- Aumentará el respeto entre los comuneros
- Fortalecerá a la Comunidad como Institución, tanto entre sus propios integrantes como al resto de la sociedad e instituciones y organismos locales o comarcales.
Lo que, sin duda, tendrá un retorno positivo en el funcionamiento de la comunidad.
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